Concepto jurÃdico del ministerio de comercio industria y turismo al proyecto de 89 de 2011 senado
CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO AL PROYECTO DE 89 DE 2011 SENADO. por medio de la cual se promueve el desarrollo industrial en Colombia.
Bogotá, D. C., 25 de noviembre de 2011
Doctores
JUAN MARIO LASERNA JARAMILLO
JOSÉ DARÍO SALAZAR CRUZ
EFRAÍN JOSÉ CEPEDA SARABIA
JOSÉ IVÁN CLAVIJO CONTRERAS
Senadores de la República
Congreso de la República
Carrera 7 Nº 8-68
Edificio Nuevo Congreso
Ciudad
Asunto: Concepto Proyecto de ley número 089 de 2011 Senado, por medio de la cual se promueve el desarrollo industrial en Colombia.
Destino: Externo
Origen: 10000
Apreciados Senadores:
En su calidad de autores del Proyecto de ley número 089 de 2011 Senado, por medio de la cual se promueve el desarrollo industrial en Colombia, me permito formular a continuación los comentarios del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo sobre esta iniciativa.
Previo al análisis del articulado, nos permitimos presentar unas observaciones generales sobre el tema de la desindustrialización, como uno de los argumentos esbozados en la exposición de motivos del proyecto de ley como justificación de legislar sobre el particular y sobre el desarrollo de la política industrial en nuestro país.
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COMENTARIOS GENERALES
1.1. Desindustrialización
Como se indicó, entre los argumentos presentados en la Sección II se menciona que el proyecto de ley tiene por finalidad ¿implementar una verdadera política industrial en Colombia¿. Más adelante se afirma que no ha habido ¿una visión a corto, mediano y largo plazo de los aportes de la industria al dinamismo de la economía nacional, a la competitividad de las actividades productivas y al desarrollo nacional en general.
Ese argumento nos parece que no refleja adecuadamente la situación real del país, pues da a entender que el punto de partida es la carencia de política industrial en Colombia y que estamos en el día cero de este proceso.
La fundamentación de este argumento es el proceso de desindustrialización que supuestamente se vive en Colombia. Ese fenómeno se refleja en la caída en la participación de la industria en el PIB total, En ese sentido, señala el proyecto de ley que:
¿La economía colombiana viene atravesando una relativa desindustrialización desde la década de los ochenta, que se ha profundizado aún más en medio del proceso de apertura económica¿.
La teoría económica aporta elementos conceptuales que muestran que la desindustrialización es un proceso concomitante al desarrollo de los países.
En el gráfico 1° que se presenta a continuación, se observa cómo a medida que aumenta el ingreso per cápita de los países, la participación de la agricultura en el PIB total disminuye; en el caso de la industria, ella aumenta hasta cierto punto y luego decrece; y en los servicios crece su participación. Esto significa que hay factores estructurales que afectan la participación de la industria en el PIB y en alguna medida es normal que ello ocurra a medida que el país se desarrolla.
Pero en la medición es menester ser cuidadosos debido a que la metodología de las cuentas nacionales ha cambiado en diversas ocasiones, mejorando cada vez más sus estimaciones. Habitualmente se aduce que en Colombia el valor agregado industrial se ha reducido en 11 puntos porcentuales. Sin embargo, más de la mitad de esa caída se puede atribuir a los cambios en la metodología.
También es relevante reseñar que Colombia no es el único país de la región que registra un proceso de disminución de la participación de la industria en el PIB y tampoco es el de mayor caída en la participación industrial. De acuerdo con cifras del Banco Mundial, tomando la diferencia entre la participación máxima y la mínima, en Colombia la reducción de largo plazo ha sido de 11 puntos porcentuales, magnitud inferior a la registrada en Argentina (-24 puntos), Brasil (-19), Chile (-17), Uruguay (-16), Perú (-15) y Costa Rica (-12). De las economías grandes, sólo México y Venezuela registraron caídas menores a la de Colombia (-9 y -10 puntos, respectivamente).
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Pero el argumento de desindustrialización carece de sentido en los análisis de mediano plazo. En el libro de Astrid Martínez y José Antonio Ocampo ¿Hacia una política industrial de nueva generación para Colombia¿, recientemente publicado con el auspicio de la Coalición para la Promoción de la Industria Colombiana, se destaca lo siguiente, haciendo referencia a Brasil:
¿¿La contribución de las manufacturas al PIB en dicho país ha caído del 19.2% al 15.8% entre el 2004 y el 2010... En Colombia, en el mismo período, la producción industrial pasó del 14.2% en 2004 al 13.7% en 2010 como porcentaje del PIB...¿.
Con esas cifras, se observa en primer lugar, que la caída de Brasil fue 3.4 puntos porcentuales, mientras que la de Colombia fue de 0.5 puntos. Pero el análisis solo toma en cuenta el año inicial y el final y no revela lo que ocurrió entre esos años. La realidad es que la participación de la industria en el PIB de Colombia estuvo creciendo continuamente entre el año 2000 y el 2007 (Gráfico 2). En los años siguientes cae como consecuencia de la confluencia de varios factores ajenos a la política industrial: la política antiinflacionaria del Banco de la República, el cierre del mercado de Venezuela y la crisis mundial.
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Por lo tanto, la evidencia apunta más a un proceso de reindustrialización que a una supuesta desindustrialización. En el documento del Asesor del DNP, Daniel Mitchell (2011) ¿Balance del sector industrial 2011¿, se ratifica tal percepción, explicando además que el sector está en un proceso de transformación productiva:
¿De los sectores clasificados como intensivos en capital, alta tecnología y mano de obra calificada, casi el 60% corresponde a actividades que en la última década han aumentado significativamente su participación en la producción total. Es decir, son industrias nuevas y emergentes o industrias tradicionales que se han consolidado.
¿Por el contrario, de los sectores más intensivos en mano de obra no calificada y menos intensivos en tecnología, se encuentra que cerca del 68% corresponde a actividades que han perdido participación durante la última década, Estas actividades industriales hacen parte de sectores que se encuentran en proceso de transición, ya que sus retos se concentran fundamentalmente en seguir adoptando y desarrollando nuevas tecnologías y aumentando el grado de especialización y calificación de su mano de obra¿.
¿En síntesis, si bien el sector industrial colombiano históricamente no ha tenido un crecimiento extraordinario, existen indicios de que su desempeño en el mediano y largo plazo puede ser muy positivo¿.
Es evidente, por lo tanto, que el sector industrial no ha registrado en el corto plazo una evolución desastrosa que justifique una ¿verdadera política¿ industrial, que por demás, en Colombia, existe, se ha fortalecido y enriquecido con los aportes del sector privado y se ha venido implementando.
1.2. La Política de Desarrollo Empresarial - Política Industrial de Colombia.
En Colombia hay una política industrial moderna. Es la Política de Desarrollo Empresarial cuyo énfasis es la competitividad de la economía.
Esta política moderna se basa en alianzas público-privadas que se construyen a partir del trabajo continuo y con un método de ensayo y error. Dani Rodrik (2004) afirma lo siguiente en su documento ¿Industrial Policy for the Twenty-First Century¿:
¿The principal-a gent model, with the government as the principal, the films as its agent, and an optimal policy which aligns the agents¿ behavior with the principal¿s objectives at least cost, does not work very well. What is needed instead is a more flexible form of strategic collaboration between public and private sectors, designed to elicit information about objectives, distribute responsibilities for solutions, and evaluate outcomes as they appear. An ideal industrial policy process operates in an institutional setting of this form.
¿As Charles Sabel emphasizes, institutions of learning have to be experimentalist by their nature. Just as discovering underlying costs require entrepreneurial experimentation, discovering the appropriate ways in which restructuring bottlenecks can be overcome needs a trial-and-error approach to policymaking¿.
El avance que ha logrado Colombia en este campo tiene reconocimiento de destacados economistas, como es el caso de Guillermo Perry y Marcela Meléndez (2009) en el documento de investigación ¿La política industrial de Colombia¿, elaborado para el BID. En él afirman:
¿Colombia... ha hecho progresos en estructurar un arreglo institucional para las PDP (políticas de desarrollo productivo) suficientemente integrado a una red de enlaces con el sector privado, para obtener información sobre las limitaciones y oportunidades que enfrenta y que requieren intervención del Gobierno. Este ha sido un proceso de ensayo error que..., aunque aún tienen carencias en muchas dimensiones, se está comenzando a reflejar en nuevos cursos de acción política (...)¿.
La política ha sido una construcción gradual que ha capitalizado las experiencias de los últimos 20 años. Hoy cuenta con una institucionalidad en proceso de consolidación, con políticas transversales y con políticas sectoriales. En esa organización la dimensión regional tiene un rol central, pues la construcción de la competitividad se concibe desde abajo hacia arriba y no desde el gobierno central hacia las regiones.
La política cuenta con una amplia gama de instrumentos que incluye prácticamente todos los propuestos en el proyecto de ley objeto de análisis. Por señalar sólo algunos de ellos, en la dimensión sectorial sobresale el Programa de Transformación Productiva, orientado al desarrollo de sectores de clase mundial. En la dimensión transversal hay componentes relacionados con el crédito, el emprendimiento, la formalización, el desarrollo del...
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