Concepto Jurídico Ministerio de Hacienda al Proyecto de ley 124 de 2013 Senado
CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO A LA PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 124 DE 2013 SENADO por medio de la cual se establece un Régimen Especial para los Municipios, Departamentos y Regiones de Frontera de Colombia, en aplicación del artículo 337 de la Constitución Política Colombiana. 1.1
UJ-0911/14
Bogotá, D. C.,
Honorable Senador
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS
Presidente
Senado de la República
Ciudad
Asunto: Ponencia para segundo debate del Proyecto de ley número 124 de 2013 Senado, por medio de la cual se establece un Régimen Especial para los Municipios, Departamentos y Regiones de Frontera de Colombia, en aplicación del artículo 337 de la Constitución Política Colombiana.
Respetado Presidente:
De manera atenta me permito exponer los comentarios que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estima pertinente poner a su consideración, respecto de la ponencia para segundo debate del Proyecto de ley número 124 de 2013 Senado, por medio de la cual se establece un Régimen Especial para los Municipios, Departamentos y Regiones de Frontera de Colombia, en aplicación del artículo 337 de la Constitución Política Colombiana.
I. Objeto del proyecto de ley
El proyecto de ley de iniciativa parlamentaria busca el desarrollo de las zonas de frontera, el fortalecimiento de sus organizaciones e instituciones y la integración con los países vecinos[1][1], para lo cual establece los principios que regirán la materia, su ámbito de aplicación, un régimen económico especial, así como uno de desarrollo social, estrategias para el fortalecimiento institucional y finalmente, pretende revestir al Presidente de la Repúbl ica de facultades extraordinarias para regular la situación particular de las comunidades étnicas minoritarias ubicadas en los municipios, departamentos y regiones fronterizas de nuestro país.
II. Antecedentes legales y jurisprudenciales sobre la materia
En desarrollo de las disposiciones constitucionales que se refieren a las fronteras en nuestro país, se expidió la Ley 191 de 1995, ¿por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera¿ la cual estableció un régimen especial para los departamentos, municipios y corregimientos fronterizos, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural.
La Corte Constitucional en Sentencia C-076 de 1997, señaló en su momento, que dicho cuerpo legal ¿(...) busca fijar ciertos parámetros que permitan no sólo el desarrollo y progreso de estas áreas, sino su integración con el resto del país y los Estados vecinos. En materia fronteriza, la Ley 191 de 1995 es la espina dorsal de la legislación en este campo¿.
III. Consideraciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público frente al proyecto de ley
Esta Cartera se permite realizar las siguientes consideraciones constitucionales, legales y fiscales, de acuerdo con el orden del articulado de la iniciativa:
¿ De orden constitucional
En primer lugar, la Iniciativa incluye dentro de su ámbito de aplicación, al departamento Archipiélago de San Andrés, a pesar de que por mandato del artículo 310 de la Constitución Política, este Departamento tiene un régimen especial en materia fiscal y de comercio exterior, desarrollado en las Leyes 47 de 1993 y 915 de 2004.
Ahora bien, la Constitución Política de Colombia le asigna al Congreso de la República la cláusula general de competencia legislativa (artículo 150 C. P.) pero a su vez, establece los parámetros para su ejercicio; por tal razón, se reservan determinadas materias a iniciativa del Gobierno Nacional (artículo 154 C. P.) y en otras, se limita su competencia a la fijación de pautas generales (artículo 150 # 19 C. P.) porque la misma Constitución le otorga al Presidente de la República la facultad para desarrollar el Marco fijado legalmente (artículo 189 # 25 C. P.).
Así las cosas, el artículo 154 de la C. P., en relación con las materias reservadas a iniciativa gubernamental, señala que:
¿Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales¿.
(Negrilla y subrayado fuera de texto).
Sin embargo, como lo ha manifestado la Honorable Corte Constitucional, dicha iniciativa ¿(...) no sólo se manifiesta en el momento de la presentación inicial del proyecto de ley por el Gobierno, sino que también se ejerce mediante el aval ejecutivo impartido a los proyectos en curso, relativos a las materias sobre las que recae tal iniciativa privilegiada¿[2][2].
En virtud de lo anterior, esta Cartera se abstiene de impartir su aval a las siguientes normas que se encuentran dentro de esta iniciativa de origen parlamentario y se refieren a materias reservadas a iniciativa del Gobierno Nacional:
¿ El artículo 4° de la iniciativa bajo estudio, incluye como incentivos tributarios, dos exenciones: una al impuesto de renta y complementarios y otra al IVA y gravámenes arancelarios.
¿ El artículo 5° que estable ce estímulos aduaneros y arancelarios que no obedece a razones de política comercial.
¿ El artículo 34 crea la Agencia para el Desarrollo Fronterizo como entidad adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores.
¿ El artículo 36 porque reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias.
En cuanto a las competencias normativas compartidas entre el Legislativo y el Ejecutivo, de que trata nuestro sistema constitucional para algunas materias, los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, disponen:
¿Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(¿)
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a) Organizar el crédito público;
b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;
c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. Ver artículo 1º Decreto Nacional número 1919 de 2002;
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
¿Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(¿)
25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley¿. (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Sobre las particularidades de una ley marco, la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000[3][3], se pronunció en el siguiente sentido:
¿Esta Corporación, en torno a las características de las leyes marco, ha advertido:
`1°. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto. (Subrayado fuera de texto).
2°. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos; de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria. (Subrayado fuera de texto).
3°. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido. (Subrayado fuera de texto).
4°. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.
5°. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.
6°. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o ¿marcos¿ dados por el legislador en la respectiva ley. (Cfr. Corte...
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