Estudios de antecedentes 31 del 09 de febrero de 2004 senado
ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 31 DEL 09 DE FEBRERO DE 2004 SENADO. PROYECTO NUMERO 31 ZONAS DE FRONTERAS EN COLOMBIA: REGIMEN, SITUACION ACTUAL Y LEGISLACION EXTRANJERA
Análisis legislativo
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Análisis Legislativo
TEMA: Zonas de Fronteras en Colombia: Régimen, Situación Actual y Legislación Extranjera.
SOLICITANTE: Comisión Primera Senado de la República
PASANTE A CARGO: David Guillermo Osorio Tamayo
MENTOR A CARGO Doctor Fernando Giraldo García
FECHA DE SOLICITUD: 9 de febrero de 2004
FECHA DE ASIGNACION: 2 de julio de 2004
FECHA DE CONCLUSION:19 de octubre de 2004
Breve descripción de la solicitud
El doctor Luis Humberto Gómez Gallo, entonces Presidente de la Comisión Primera del Senado, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un análisis legislativo sobre fronteras que incluyera aspectos sociales, económicos, tributarios y políticos. Esto con el objetivo de que el Legislativo pudiese realizar labores de control político en la materia.
Observaciones
El presente análisis se realizó de acuerdo con la solicitud presentada por la Comisión Primera del Senado de la República; sin embargo, durante su desarrollo el tema de la solicitud sufrió una ampliación, a partir de la cual se mejoraron algunos aspectos de la misma, manteniendo siempre presente el objetivo que esta perseguía. Estos cambios fueron el producto de reuniones con miembros del Congreso de la República y de la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, quienes aportaron otras visiones y sugirieron nuevos aspectos de trabajo que permitieron elaborar un análisis más profundo sobre el tema.
Resumen ejecutivo:
El principal objetivo que persigue este análisis (siguiendo la solicitud), es el de servir de apoyo para la realización de un control político más eficaz por parte del Congreso de la República en materia fronteriza. Para lograr este objetivo, fue necesario apoyarse en hechos que permitan observar la situación actual de nuestro país en la materia. Por tal razón, el análisis se divide en tres temas principales: en el primero de estos, se presenta el régimen legal que en materia fronteriza posee Colombia; en segundo lugar, se presenta la situación actual de las fronteras colombianas; por último, se presentan algunas instituciones y mecanismos para la integración latinoamericana y se realiza un análisis de la regulación fronteriza que poseen algunos países de Latinoamérica. Las conclusiones y recomendaciones de cada uno de estos temas, se presentan al final del resumen ejecutivo.
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Régimen y antecedentes en materia fronteriza de Colombia
Los antecedentes más destacables sobre el tema fronterizo en la legislación colombiana se dan en los años ochenta, momento a partir del cual ha presentado una constante evolución jurídica en pro del desarrollo de las zonas fronterizas y del mejoramiento de las relaciones con los países vecinos.
Los antecedentes legislativos en materia fronteriza en Colombia, se remiten a la Ley 10 de 19831 que le otorgó al Gobierno Nacional instrumentos para el manejo de la política fronteriza, dejando en manos del Ejecutivo la dirección y administración del tema. Esta ley fue reglamentada por el Decreto 3448 de 19832 ¿¿Estatuto de Fronteras¿¿ que organizó el tema fronterizo, y concedió tratamientos especiales a las entidades territoriales que conformaban las fronteras del país. Uno de los avances más importantes de este estatuto fue la nueva visión que le dio a las zonas fronterizas, al considerarlas no solo como regiones estratégicas geopolíticamente sino también como focos de desarrollo económico.
Los años noventa fueron el período de mayor avance en lo referente a la legislación y a la reglamentación fronteriza. Durante este lapso de tiempo se expidieron instrumentos jurídicos fundamentales para su desarrollo, como fueron la Constitución Política de 1991 y la Ley 191 de 1995. En primer lugar, la Constitución de 1991 estableció las bases para el desarrollo de las regiones que conforman las zonas de frontera y procuró por el desarrollo y la integración latinoamericana. Lo anterior, se puede observar desde el mismo preámbulo de la Constitución, el cual hace énfasis en el compromiso de impulsar la integración de la comunidad latinoamericana. De igual forma, ese compromiso con la integración regional se encuentra estipulado en los artículos 9º, 80, 226, 227 y 289 de la Carta, en los cuales se establece que la política exterior colombiana debe orientarse hacia la integración latinoamericana, no solo en lo económico y político, sino también en lo ambiental y social. Por otra parte, la Constitución de 1991 concedió gran importancia a los tratados internacionales que suscriba el Estado, incluyéndolos dentro del ordenamiento legal colombiano. Asimismo, la Carta de 1991 fue contundente al definir los límites de Colombia, incluyendo dentro de estos no solo los terrestres y marítimos sino también los espaciales, la órbita geoestacionaria y el espectro electromagnético, lo que mostró un gran avance en materia de soberanía. Con relación a los principios descentralizadores que perseguía la Constitución, se concedió a través del artículo 289 la posibilidad para que los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas, establecieran programas de cooperación e integración con sus similares de otros Estados dirigidos a fomentar el desarrollo de la comunidad, la prestación de servicios públicos y el cuidado del medio ambiente.
La Constitución también fue clara al establecer una división de funciones en el tema fronterizo entre las tres ramas del poder público. Al Ejecutivo, a través del artículo 189, le otorgó las funciones de dirigir las relaciones internacionales, de proveer la seguridad exterior a la República y de entregar permisos a empleados públicos nacionales para establecer contratos con Gobiernos extranjeros. Se dejó de esta forma en manos del Gobierno el manejo de las relaciones internacionales y fronterizas. Por su parte, al Legislativo le corresponde, según el artículo 150 de la C. P., la función de aprobar o improbar los tratados que el Gobierno establezca con otros Estados o entidades internacionales. Sin embargo la labor del legislativo en el tema fronterizo debe ir más allá de lo estipulado explícitamente en la Carta y abarcar aspectos como el control político a las medidas que el Ejecutivo tome en la materia y a la creación de leyes enfocadas a la solución de los problemas de las regiones fronterizas, todo esto procurando la armonía de las ramas del poder público. Al poder Judicial, y directamente a la Corte Constitucional, la Constitución de 1991 le concedió la función de decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, logrando de esta forma un contrapeso de poderes en este aspecto.
Finalmente, a través del artículo 337, la Constitución de 1991 dejó sentadas las bases para la creación de legislación especial para las regiones que conforman las zonas fronterizas.
Como se había mencionado anteriormente, el segundo hecho fundamental que se dio durante los años noventa en desarrollo de la política fronteriza, fue la expedición de la Ley 191 de 1995, ¿por medio de la cual se dictan disposiciones sobre zonas de frontera¿. El objetivo de esta ley fue establecer un régimen especial para las zonas de frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural3. Para lograr este objetivo la ley identificó algunas áreas de acción principales: la protección de los derechos humanos, la integración y la cooperación, el desarrollo económico, la infraestructura de fronteras, el medio ambiente, la educación y el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales4.
Por otra parte, la Ley 191 de 1995 estableció divisiones especiales para las zonas fronterizas dependiendo de las características geográficas y económicas de los diversos territorios que las conformaban. El artículo 4º de la norma estableció las siguientes definiciones que deberían ser aplicadas a ciertos territorios del país por el Gobierno Nacional5:
a) Zonas de Frontera: Aquellos municipios, corregimientos especiales de los departamentos fronterizos, colindantes con los límites de la República de Colombia, y aquellos en cuyas actividades económicas y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo;
b) Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo: Aquellos municipios, corregimientos especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las Zonas de Frontera, en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y social mediante la facilitación de la integración con las comunidades fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios, y la libre circulación de personas y vehículos;
c) Zonas de Integración Fronteriza: Aquellas áreas de los departamentos fronterizos cuyas características geográficas, ambientales, culturales y/o socioeconómicas, aconsejen la planeación y la acción conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de común acuerdo con el país vecino, se adelantarán las acciones, que convengan para promover su desarrollo y fortalecer el intercambio bilateral e internacional.
De igual forma, la Ley 191 de 1995 estableció incentivos económicos en procura del desarrollo de las regiones fronterizas, tales como: Créditos para creación o expansión de empresas en dichas zonas, emisión de bonos de desarrollo fronterizo, creación de estampillas pro-desarrollo fronterizo y exenciones tributarias para los licores. Otros aportes de la ley, fueron: el establecimiento de posibilidades de cooperación con los países vecinos en materia de educación, atención en salud y transporte, la eliminación de impuestos al tránsito transfronterizo de...
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