Estudios de antecedentes 16 - 7 de Mayo de 2004 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 451438462

Estudios de antecedentes 16

ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 16

Sistema portuario

Estudio de Antecedentes

Solicitado por:

Comisión Segunda del Senado de la República

Elaborado por:

Alejandro Ramírez Restrepo

Mentor a cargo:

Doctor Jaime Sánchez Cortés

Bogotá, D. C., febrero de 2004

Congreso de la República de Colombia

Congreso de la República de Colombia

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO

Oficina de Asistencia Técnica Legislativa

ASUNTO: Estudio de antecedentes

TEMA: Política portuaria

SOLICITANTE: Comisión Segunda del Senado

PASANTES A CARGO: Alejandro Ramírez, bajo la mentoría del doctor Jaime Sánchez Cortés.

FECHA DE SOLICITUD: Noviembre de 2003

FECHA DE CONCLUSION: Febrero de 2004

Descripción de la solicitud:

El presente estudio ha sido realizado, gracias a la petición hecha por la comisión segunda del Senado de la República. En ella, se incluye la investigación y el desarrollo de los siguientes puntos específicos:

  1. Estructura organizacional y legislativa del sistema portuario colombiano, con énfasis en el marítimo, y necesidad de crear, por medio de la legislación y reforma de la Ley 1ª de 1991, una verdadera política pública portuaria por parte del Gobierno Nacional.

  2. Atender el tema de la reforma al modelo de concesiones.

  3. Revisar atentamente el tema de la relación entre los operadores y las sociedades portuarias.

    Resumen ejecutivo:

  4. Política portuaria nacional. La estrecha relación y necesaria coherencia entre el transporte marítimo internacional, los puertos, su zona de influencia, las redes viales terrestres (carreteras y ferrocarriles), fluviales y aéreas, hacen imprescindible la planeación multimodal del transporte y desde luego una política pública integral de puertos por cuanto estos, además de ser modos para la transferencia de carga en la red global de transporte, son motores de desarrollo nacional y estimulan el crecimiento industrial en la zona a la cual sirven. Los puertos marítimos pueden desempeñar un papel destacado en el fomento del comercio internacional al generar actividades comerciales e industriales que contribuyen directamente al progreso económico del país.1

    1.1 Los puertos colombianos. Colombia, a diferencia de otros países que han incorporado en el derecho consuetudinario \"los usos y costumbres del puerto\", aún no ha podido descifrar el papel de estos en su desarrollo económico y ha oscilado en diversos enfoques coyunturales sin tener en cuenta la cultura e idiosincrasia nacional y regional, o con instrumentos perversos \"para la generación de empleo\". Antes que orientados por una política de interés general, los puertos colombianos se han movido al impulso de cambiantes intereses locales y rivalidades regionales.

    La verdadera actividad portuaria solamente empieza a darse en condiciones muy precarias cuando el río Magdalena se abre a la navegación a vapor en 1846. A partir de esa fecha se agudizó la rivalidad entre las ciudades de Cartagena y Santa Marta y apareció Barranquilla, que por estar sobre el río, adquirió gran importancia por su acceso directo al mar por las Bocas de Ceniza. Desde entonces, la historia portuaria nacional ha consistido en un continuo y costoso esfuerzo de Cartagena y Santa Marta por llegar al río y de Barranquilla por llegar al mar para obviar los bancos de arena que periódicamente volvían intransitable el paso por Bocas de Ceniza.2

    Estos esfuerzos dieron origen a las primeras concesiones para construir líneas aisladas de ferrocarril que terminaban en precarias facilidades para la transferencia de carga a embarcaciones. El único puerto que merecía este nombre era Puerto Colombia pero las obras de Bocas de Ceniza a partir de 1906 destruyeron Isla Verde dejándolo sin protección y rápidamente se sedimentó, con lo cual llegó a su fin esta costosa y funcional infraestructura. Esas concesiones a empresas extranjeras tuvieron una existencia muy traumática sujeta a pleitos, reversiones y elevados costos para la Nación.

    El país tuvo que recibir la mayoría de las concesiones por reversión, caducidad o entrega voluntaria al no poder dar cumplimiento a los compromisos por parte del concesionario. Se ensayó entonces entregar las instalaciones en arrendamiento y finalmente la Nación tuvo que administrarlas directamente.3

    1.1.1 Colpuertos. Bajo la dirección de entidades del Gobierno se construyó, directamente o por contrato, toda la infraestructura portuaria actual del país, la cual se vino a terminar con Puertos de Colombia \"Colpuertos\", como establecimiento público, en el período 1959-1975. Sin embargo, la política portuaria cambió nuevamente bajo la presión local que estimaba la estructura demasiado centralista y carente de flexibilidad para la contratación de personal en los terminales y \"Colpuertos\" se transformó en empresa comercial del Estado, con descentralización administrativa, presupuestal y para la contratación de personal, con participación de las autoridades locales y regionales, de los usuarios y de los sindicatos,4 en la junta directiva nacional y en las juntas administradoras de cada terminal. Después de un período brillante (1983-1986) Colpuertos fracasó dejando la sensación de que la estructura administrativa escogida había sido la responsable.

    1.1.2 Otros sistemas de administración portuaria. Para tratar de aclarar este punto, se hizo un análisis comparativo con una variedad de estructuras de países con larga experiencia portuaria y amplia gama de estructuras funcionales. Para el efecto se escogieron los sistemas portuarios de Inglaterra, Francia, Alemania y Estados Unidos, los cuales cuentan con distintas fuentes de tipo jurídico, administrativo, económico y político.

    Los resultados de la comparación muestran grandes coincidencias en temas fundamentales y diferencias en las formas de aplicación:

    1. aparece muy evidente la necesidad de un ente que planifique y oriente el desarrollo portuario a nivel nacional, para dar respuesta adecuada a los cambios en el transporte marítimo internacional con sistemas logísticos eficaces;

    2. en todos los sistemas consultados existe una clara diferenciación entre los operadores y la administración del puerto;

    3. los puertos pueden ser construidos por el Estado o por entes estatales del orden regional o local o por empresas comerciales de carácter privado pero sus inversiones están orientadas o reguladas por el órgano de planificación;

    4. los puertos construidos por el Estado son administrados por alguna agencia estatal o privada sin ánimo de lucro (puertos autónomos) con el fin de reinvertir en el sistema y hacerlo autosuficiente; en ciertos casos (EEUU), algunos se entregan en arrendamiento (charter) a empresas privadas para su explotación.

    5. los puertos construidos por empresas privadas son administrados por estas y constituyen un negocio privado con cercana vigilancia por parte del órgano planificador, que aún puede aprobar o improbar las inversiones y vigilar su contabilidad;

    6. los operadores de todos los puertos, privados y estatales, son generalmente empresas privadas que actúan en un mercado de libre competencia pero regulados por el Estado con el fin de lograr avances tecnológicos, eficiencia y costos razonables. En algunos casos participan empresas estatales en igualdad de condiciones;

    7. existe una gran participación de los sectores económicos, no solamente los usuarios, en el ente de planificación nacional y en las juntas directivas de las entidades administradoras de los puertos;

    8. en todos los casos el Estado es un fuerte actor en el desarrollo portuario;

    9. en general se observa una gran influencia histórica acorde con su larga tradición portuaria, pero atemperada por los avances tecnológicos en el sector.

      Al incluir la comparación con la estructura de Colpuertos se observa similitud con el sistema administrativo francés, con grandes avances en materia de descentralización y participación de los usuarios en los niveles más altos de decisión del ente nacional, así como de los entes locales. La gran diferencia consiste en la operación, tanto en los servicios que se le da a la carga como a las naves, que en Colpuertos se volvió monopolio al eliminar la competencia de terceros mediante el simple expediente de convertirlos en trabajadores oficiales incorporándolos a su nómina, con lo cual se satisfizo las presiones locales en los puertos que veían a la Empresa como la gran empleadora y dispensadora de beneficios y jugosas pensiones, a lo cual contribuyeron las irregulares administraciones que dirigieron la empresa durante doce de sus dieciséis años (1975-1991) de existencia5. La responsabilidad de las administraciones en el fracaso es clara al comparar los resultados de la que dirigió la empresa entre 1983 y 1986 con todas las demás.6

      Del análisis comparativo también queda claro que en los puertos existen diversas competencias que deben definirse con claridad. Estas se desprenden de fuentes jurídicas, económicas y políticas.7 Es así como la infraestructura portuaria se desarrolla, moderniza y mantiene de conformidad con los objetivos y estrategias de la política nacional de puertos que interpreta y satisface las necesidades y aspiraciones del comercio internacional del país con horizontes mínimos deseables de 20 años8, en sintonía con el desarrollo global del transporte marítimo internacional. El control de tráfico, la construcción de obras civiles, los servicios a la carga y los servicios a las naves también requieren de capacidades y habilidades especializadas y no es común asignarlas a la misma entidad.9

      La división de competencias es generalmente mayor en los países más organizados. Sin embargo, existen diversas formas de ejercerlas de conformidad con la estructura del respectivo Estado, su modelo económico y sus decisiones políticas.

      La elección de una forma apropiada de administración portuaria es más bien un elemento de la Política Portuaria, que una parte de la elaboración de un...

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