Estudios antecedentes
ESTUDIOS ANTECEDENTES Estudio de antecedentes sobre Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano
Congreso de la República de Colombia
Programa de Fortalecimiento Legislativo
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de antecedentes
TEMA: Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano
SOLICITANTE: Comisión Primera del Senado de la República
PASANTES A CARGO: Pablo Andrés León Tobón y Christian Pfeiffer Bustos, bajo la mentoría de la Dra. Amelia Mantilla Villegas.
FECHA DE SOLICITUD: 25 de agosto de 2003
FECHA DE CONCLUSION: 4 de diciembre de 2003
Breve descripción de la solicitud
La Comisión Primera del Honorable Senado de la República de Colombia solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, -OATL-, un estudio de antecedentes sobre el Proyecto de ley estatutaria número 03 de 2003 Senado, por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario. La Comisión solicitó incluir el derecho conforme tratados y convenios internacionales, inexequibilidades de la Corte Constitucional, antecedentes y la parte social.
Resumen ejecutivo
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Antecedentes legislativos Ley 65 de 1993 (Código Penitenciario y Carcelario)
El 29 de octubre de 1992 fue presentado a consideración del Senado de la República el Proyecto de ley número 204 Senado, 283 de 1993 Cámara, por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario, con la autoría del entonces Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Andrés González Díaz. Este proyecto dio origen a la actual Ley 65 de 1993 (Código Penitenciario y Carcelario). Se tramitó inicialmente en la Comisión Primera Constitucional del Senado siendo ponentes los honorables Senadores Parmenio Cuéllar y Hugo Castro Borja, fue considerado y aprobado en primer debate los días 25 y 30 de marzo de 1993. En sesión plenaria de esa Corporación se aprobó en segundo debate por unanimidad el 11 de mayo del mismo año.
Para su posterior trámite en la Cámara de Representantes se designaron como ponentes a los honorables Representantes Roberto Camacho Weverberg y Rodrigo Villalba Mosquera. En esta Corporación se consideró y aprobó por la Comisión Primera Constitucional en primer debate el 27 de mayo de 1993. En sesión plenaria se consideró y aprobó en segundo debate unánimemente por los presentes el 10 de junio del mismo año. Finalmente, se conformó una Comisión Accidental (de mediación) para conciliar el texto definitivo, integrada por los honorables Senadores Hugo Castro Borja, Julio César Turbay Quintero y los honorables Representantes Roberto Camacho Weverberg y Rodrigo Villalba Mosquera. Dicha Comisión presentó a consideración de ambas plenarias un texto final aprobado el 16 de junio de 1993. Se debe anotar que el proyecto de ley referido se discutió y aprobó como ley ordinaria.
El proyecto fue presentado como una estrategia para construir una nueva política carcelaria y penitenciaria acorde con las legislaciones vigentes para ajustarlo a la realidad de nuestro sistema teniendo en cuenta la ayuda que proporciona el derecho comparado en esta materia. La iniciativa parte de un diagnóstico efectuado sobre las realidades y necesidades que afronta el sistema carcelario, igualmente sostiene que el proyecto se ajusta a las recomendaciones impartidas por la ONU contenidas especialmente en las \"reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos\", en lo relacionado a la garantía de la detención y de la pena tanto para el recluso y la sociedad especialmente para obtener la moralización y el cumplimiento de las costumbres carcelarias. Lo anterior con el propósito de conseguir mayor seguridad en la sociedad colombiana en lo concerniente a la dignidad humana y al logro de la reinserción social del delincuente.
El Congreso de la República mediante el Acto legislativo número 03 de diciembre de 2002 reformó los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución Política, consagrando los fundamentos constitucionales para implantar en Colombia un sistema penal acusatorio como fue voluntad del Constituyente de 1991, a efectos de llevar a cabo una trascendental transformación del sistema mixto que viene funcionando. Para la implementación del nuevo sistema y en desarrollo del mandato establecido en el artículo 4º transitorio del mencionado acto legislativo, se conformó una comisión redactora con la participación de l as Ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial del Poder Público, el Ministerio Público, la academia, y la sociedad civil, a través de la cual se adelantó el estudio de la reforma del sistema que tiene como finalidad hacer más eficiente el poder punitivo del Estado, disminuir la impunidad, brindar mayor seguridad a la comunidad y propender por la protección y plena vigencia de los derechos humanos.
Como resultado del estudio realizado por la comisión redactora, en la presente legislatura (2003-2004), el Fiscal General de la Nación, doctor Luis Camilo Osorio Isaza, presentó a consideración del Congreso de la República, entre otros, el Proyecto de ley estatutaria número 03 de 2003, por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario. Para tal efecto se designaron como ponentes a los doctores Mario Uribe Escobar, Mauricio Pimiento Barrera, Ciro Ramírez Pinzón y Andrés González Díaz, pertenecientes a la Comisión primera del Senado. Este proyecto fue publicado en la Gaceta número 347 de 2003.
Una de las inquietudes planteadas por la Comisión Primera del Senado consiste en el análisis sobre si el Proyecto de ley número 03 de 2003, por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario, se debe estudiar como ley estatutaria u ordinaria, a qué tipo de proyecto de ley corresponde, y cómo se debe tramitar. Para brindar una opinión al respecto, es importante manifestar que los artículos 152 y 153 de la Constitución Política de 1991, y los artículos 207 y 208 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), establecen que el Congreso de la República mediante leyes estatutarias, entre otros, \"puede regular materias como derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección¿\". \"La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura\". Al revisar el articulado del proyecto de ley citado, se constató que los artículos 3º, 5º, 6º, 7º y 10; numerales 1, 7, 9 y 10 del artículo 45; el artículo 55 y 71, y el numeral 4 del artículo 72, desarrollan derechos fundamentales estipulados en la Constitución Política, tales como el debido proceso consagrado en el artículo 29; la igualdad ante la ley y la protección de las autoridades sin ningún tipo de discriminación en el artículo 13; derecho a la intimidad y al buen nombre en el artículo 15; libertad de pensamiento y opinión en el artículo 20; libertad a profesar su religión en el artículo 19; derechos políticos en el artículo 40; derecho a presentar peticiones respetuosas en el artículo 23, y derecho de habeas corpus en el artículo 30. De lo anterior se aprecia que la mayoría de las normas que se pretenden modificar son inherentes a los derechos fundamentales consagrados en el artículo 152 de la Constitución Política.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional ha advertido: \"Que si una norma legal contiene, desde el punto de vista material, cláusulas que afecten, restrinjan, limiten o condicionen el núcleo esencial de derechos fundamentales, el trámite de ley estatutaria no pue de evadirse, y ello es lógico por cuanto, según el artículo 152 de la Constitución, es esa jerarquía normativa, después de ella misma, la única que goza de actitud para el señalado efecto, siempre que se sujete a sus mandatos\".1 Por lo tanto, y de conformidad con las normas constitucionales y legales anteriormente mencionadas, parece claro que el referido proyecto al regular y desarrollar materias de derechos fundamentales debe tramitarse como ley estatutaria.
Si bien es cierto, el trámite como ley estatutaria garantiza el blindaje a las normas contenidas en él porque su control constitucional es integral y excluye la posibilidad de presentar demandas ciudadanas, también es cierto que este punto ha sido ampliamente debatido y hay quienes se inclinan a que sea tramitado como ley ordinaria. Estos criterios tienen tanto defensores como detractores. La Corte Constitucional ha dicho que no a toda norma sobre esa misión esencial del Estado debe dársele el trámite de ley estatutaria porque se afectarían las competencias del Congreso como legislador ordinario. En este orden de ideas, el Código Penitenciario y Carcelario trata asuntos relacionados con derechos fundamentales, sin embargo este solo hecho no es óbice para considerar que el proyecto se tramite como ley estatutaria. La sentencia C-646 de 2001, con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda sostiene: \"Algunas de estas materias guardan relación con los derechos fundamentales, al debido proceso, a la intimidad o la libertad personal. Sin embargo, en esencia un código de procedimiento regula actuaciones y procedimientos judiciales. Al hacerlo toca el debido proceso y el derecho de defensa pero lo hace para concretar sus principios a un ramo de la legislación, no para definir de manera general la esencia de estos derechos, ni para debilitar sus alcances y limitaciones independientemente del ámbito legislativo, penal, civil o laboral de que se trate. El Código de Procedimiento Penal no es una ley estatutaria del debido proceso y del derecho de defensa sino la especificación de estos derechos en un ramo del derecho penal\".
Esta interpretación puede extenderse al Código Penitenciario y Carcelario porque este igualmente en su estructura regula derechos fundamentales. De la misma forma, la Sentencia C-037 de 1996 con ponencia del ex magistrado Vladimiro Naranjo Mesa señala: \"Los asuntos procedimentales, en el ámbito de la justicia no son de reserva de ley estatutaria. Elevarlos al rango estatutario violaría la distribución de...
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