Estudios de antecedentes
ESTUDIOS DE ANTECEDENTES PROYECTO NUMERO 20
SECTOR SOLIDARIO. ANALISIS LEGISLATIVO
E INCIDENCIA EN LA ECONOMIA NACIONAL
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Comisión Séptima de la Cámara de Representantes
Elaborado por:
Alejandro Ramírez Restrepo
Mentor a cargo:
Doctora Amelia Mantilla Villegas
Congreso de la Republica de Colombia
Bogotá, mayo de 2004
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Asunto: Estudio de Antecedentes
Tema: Sector solidario. Análisis legislativo e incidencia en la economía nacional
Solicitante: Comisión Séptima de Cámara
A cargo de: Alejandro Ramírez Restrepo
Bajo la mentoría de: Doctora Amelia Mantilla Villegas
Fecha de solicitud: 29 de octubre de 2003
Fecha de conclusión: 20 de mayo de 2004
BREVE DESCRIPCION DE LA SOLICITUD
La Comisión Séptima de la honorable Cámara de Representantes solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa adelantar una investigación sobre el sistema cooperativo y/o el sector solidario de la economía nacional. Para ello, se pide indagar sobre tres puntos particulares: 1. El desempeño del sector en los últimos diez años. 2. Los proyectos de ley que se encuentren actualmente en curso en cualquiera de las dos cámaras del Congreso y 3. La incidencia en la vida económica del sector en mención.
RESUMEN EJECUTIVO
1. INTRODUCCION
La crisis financiera y económica de finales de la década de los años 90, afectó seriamente varios rubros del aparato productivo colombiano, teniendo también serias consecuencias en las distintas variables sociales. Los bancos y las empresas vieron notoriamente reducidos sus rendimientos, y en muchos casos, especialmente los primeros, estuvieron forzados a pedir la activa participación del Estado en varias operaciones de salvamento.
El sector solidario de la economía, igualmente se vio golpeado tanto en el sector financiero como en el real. Esta crisis se tradujo en la supresión de entidades pertenecientes a este y por lo tanto se produjo la disminución de afiliados y/o participantes.
Diversas fallas fueron identificadas como causantes de la debacle del sistema y a partir de este diagnóstico, el Gobierno y los actores interesados en la materia procedieron a formular una serie de políticas y leyes que buscaban corregir los errores reconocidos y así consolidar el sector solidario de la economía.
La importancia del sector solidario radica no tanto en los volúmenes que en la actualidad y en el futuro a corto y mediano plazo puede llegar a manejar, sino que apunta a cubrir y favorecer partes de la sociedad que son considerados como débiles o no incluidas en el normal desenvolvimiento de la actividad económica nacional. Este documento se propone presentar de manera concisa un análisis sobre la situación legislativa que esta viviendo la economía solidaria en la actualidad, y en una segunda parte se plantearán algunos de los retos que hacia futuro requiere.
Para ello, el trabajo será dividido en cuatro secciones: en la primera se presentará brevemente una contextualización de la importancia del sector de la economía solidaria, por medio de la cual se espera hacer claridad sobre las grandes potencialidades que para el país, tiene. En una segunda parte, se mostrará el desempeño del sector solidario en los últimos años. Este punto del documento girará en torno a la crisis que vivió el sector, la cual se hizo sentir con mayor fuerza y profundidad dentro del subsector financiero. De esta sección se podrán empezar a rescatar serias lecciones que fueron puestas en marcha por medio de un proceso legislativo que dio origen a la Ley 454 de 1998.
En una tercera sección se examinarán los proyectos de ley que en la actualidad se encuentran en curso en el honorable Congreso de la República. Esto se refiere a los proyectos 125 de Cámara y 144 de Senado, ambos del año 2002, los cuales muestran destacadas modificaciones al marco de funcionamiento y comprensión de la economía solidaria y que por lo tanto no han estado al margen de discusiones entre quienes los favorecen y quienes ven en ellos serias contradicciones con los parámetros \"universales\" del sector solidario.
Por último, recogiendo las observaciones planteadas a lo largo del escrito, se realizará un estudio sobre la actual incidencia del sector solidario en la economía, y más importante aún, se tratará de presentar la potencial incidencia de dicho sector en la economía futura de la Nación. Para ello, se presentarán varias observaciones que contendrán recomendaciones sobre cuáles deben ser los puntos que las políticas sobre el sector tienen que desarrollar, para así consolidar y estructurar un sector solidario dinámico, competitivo y eficiente, que se encuentre a la altura de los parámetros internacionales y que también sea capaz de competir en el agitado mundo de los negocios del siglo XXI.
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CONTEXTUALIZACION
Hernando de Soto, reconocido consultor internacional y autor de varias obras de desarrollo económico como El otro sendero y Los misterios del capital, afirma que los pobres del mundo no son tan pobres como se concibe comúnmente, ya que estos poseen numerosas propiedades, que tienen valor suficiente para poner en marcha proyectos empresariales. La razón de que esto no ocurra, radica básicamente en que las personas de bajos recursos no ostentan títulos de propiedad sobre esos bienes para que así sean reconocidos por el aparato productivo y financiero de sus países. Dicha situación negativa tiene como consecuencia que estos bienes no pueden llegar a ser utilizados cuando se intenta iniciar cualquier actividad económica, ya que no funcionan como garantías o soportes.
Esta es, ha identificado de Soto en sus numerosos estudios, una de las razones por las cuales, no la única, el llamado Consenso de Washington ha producido tan desastrosos resultados en los países que han seguido los lineamientos allí planteados. La necesidad de crear títulos que consoliden los derechos de propiedad en los países en vías de desarrollo, como es el caso de Colombia, se convierte en uno de las necesidades más urgentes por satisfacer.
De esta necesidad, se desprende una de las grandes virtudes del cooperativismo y de la economía solidaria. La capacidad que las instituciones formantes del sector solidario poseen para acabar esa invisibilidad que tienen tantas personas en las actividades productivas, se convierte, pues, en una de las razones por las cuales deben crearse marcos legislativos y regulatorios que den verdadero impulso y consolidación a este sector, ya que al permitir que personas sin más recursos que su trabajo y su capacidad de gestión se unan para prestar servicios de buena calidad y de manera competitiva y eficiente, bien sea a ellos mismos o a terceros externos a esa asociación voluntaria de fuerzas, direcciona ingentes esfuerzos y recursos para disminuir y finalmente terminar dicha invisibilidad.
Pero para ello, es imperativo, como ya se ha mencionado constantemente, poseer un adecuado marco de funcionamiento, en el cual se planteen claramente las reglas de juego. Esta claridad significa que es necesario llevar a cabo un proceso de unificación de conceptos, para así poder establecer adecuados mecanismos de premiación y castigo, para aquellos que participen dentro del sector. Igualmente, la construcción de dichas normas, producirá la finalización de aquellos comportamientos irresponsables y abusivos que terminan por lesionar gravemente la totalidad del sector solidario, produciendo al mismo tiempo graves consecuencias dentro del andamiaje total de la economía nacional.
Los derroteros que debe plantearse el sector solidario deben apuntar hacia la estructuración de normas y mecanismos que permitan que cada vez más personas que se encuentran fuera del ciclo normal de la economía, puedan ingresar a este por medio de los distintos actores pertenecientes al sector solidario.
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DESEMPEÑO DEL SECTOR SOLIDARIO
A lo largo de la historia del sector solidario en Colombia, se puede encontrar que los actores que han tenido mayor participación y protagonismo son las cooperativas. Estas son asociaciones de personas, que por voluntad propia se reúnen con el objeto de satisfacer necesidades relacionadas con las prestación de bienes y servicios, bien sea entre ellos mismos o a terceros. Dentro de las cooperativas, las pertenecientes al sector financiero son las que más se han desarrollado, sobre todo hasta los años 90, cuando tomaron fuerza, pero no en la misma magnitud, las cooperativas encargadas de prestar servicios médicos.
Cuando se llegó a mediados de la década de los años 90, el sector cooperativo, como se le llamaba normalmente entonces, empezó a padecer los efectos de la desaceleración económica. Pronto las cooperativas financieras, encargadas de intermediar recursos, al igual que los bancos y las corporaciones de ahorro, tuvieron balances en rojo y se vieron urgidas de la intervención estatal para poder salvar el activo más importante del negocio bancario: la confianza.
Aunque las cooperativas financieras se comportaban como cualquier otro banco, al captar recursos de entidades superavitarias y trasladarlas a las deficitarias, el marco que las regulaba y vigilaba era totalmente distinto al de cualquier otro organismo, privado o público, que tuviera esas funciones. Esta política mostró ser nefasta a la hora de enfrentar la crisis del sistema financiero, comprendida entre los años 1996 y 1999. En primer lugar, el cooperativismo financiero no se encontraba bajo la vigilancia de la Superintendencia...
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