Estudios antecedentes
ESTUDIOS ANTECEDENTES ASUNTO: Estudio de AntecedentesTEMA: Jurisdicción Especial IndígenaSOLICITANTE: Comisión Primera del Senado PASANTES A CARGO: Miguel Darío García Polanco MENTOR A CARGO: Dr. Álvaro Forero NavasFECHA DE SOLICITUD: 29 de septiembre de 2003FECHA DE ASIGNACIÓN: 15 de marzo de 2004FECHA DE CONCLUSIÓN: 9 de julio de 2004
ESTUDIO DE ANTECEDENTES
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Jurisdicción Especial Indígena
SOLICITANTE: Comisión Primera del Senado
PASANTES A CARGO: Miguel Darío García Polanco
MENTOR A CARGO: Dr. Álvaro Forero Navas
FECHA DE SOLICITUD: 29 de septiembre de 2003
FECHA DE ASIGNACIÓN: 15 de marzo de 2004
FECHA DE CONCLUSIÓN: 9 de julio de 2004
BREVE DESCRIPCION DE LA SOLICITUD
El Presidente de la Comisión Primera del Senado, doctor Luis Humberto Gómez Gallo, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa (OATL), por iniciativa del honorable Senador Jesús Piñacué Achicué, un estudio de antecedentes sobre el desarrollo del artículo 246 de la Constitución Política, acerca de la jurisdicción especial indígena y la Ley de Coordinación entre esta y el sistema judicial nacional.
RESUMEN EJECUTIVO
1. Antecedentes
El artículo 246 de la Constitución Política establece:\"Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.\"
Pues bien, del texto constitucional se desprende la pertinencia de desarrollar legalmente el tema de la jurisdicción especial indígena y su coordinación con las demás autoridades judiciales nacionales.
El reconocimiento constitucional a las culturas aborígenes y a las autoridades de los pueblos indígenas se enmarca dentro de la concepción y defensa del pluralismo jurídico, entendido como la convivencia y concomitancia de distintos sistemas normativos coactivos, que tienen su origen en prácticas y creencias culturales diversas y que pueden coexistir en el ámbito de un mismo Estado.
No obstante el reconocimiento expreso al pluralismo jurídico, conviene subrayar que las \"normas y procedimientos\" aplicados por las autoridades indígenas no podrán ser contrarios a la Constitución y leyes de la República y, por ende, deberán respetar los derechos fundamentales comunes a todos los ciudadanos.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, a través de numerosas sentencias que aquí serán referenciadas, ha desarrollado diferentes criterios que definen la extensión del derecho colectivo a la diversidad cultural y su interrelación con los derechos y garantías individuales, así como el ámbito de la jurisdicción especial indígena.
2. La consulta previa, como mecanismo de participación de los indígenas
Con respecto a la consulta previa consagrada en el Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante la Ley 21 de 1991, establece en el artículo 6º que: \"Al aplicar las disposiciones del presente Convenio (cuyo objeto es proteger los derechos de los pueblos indígenas y garantizar el respeto de su integridad), los Gobiernos deberán:
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Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;\".
En este caso particular, el estudio se permite hacer las siguientes precisiones:
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El Decreto 1397 de 1996, por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, desarrolló las normas contenidas en el Convenio de la OIT, Ley 21 de 1991.
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En el artículo 1º del mencionado decreto se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas.
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El artículo 10 del Decreto 1397 crea la \"Mesa permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas, adscrita al Ministerio del Interior\".
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El artículo 11 del Decreto en mención establece: \"Objeto. La Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas tendrá por objeto concertar entre estos y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado y hacerle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen.\" (Subrayado nuestro).
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De conformidad con los numerales anteriores existen unos espacios institucionales de consulta y concertación sobre aquellos temas que afecten los derechos e intereses de los pueblos indígenas. Esos espacios son la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación adscrita al Ministerio del Interior, sin perjuicio de las consultas directas a las comunidades indígenas realizadas a través de sus propias organizaciones.
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No obstante, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-169 de 2001 (Magistrado ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz), se pronunció expresamente sobre el tema de las consultas previas a las comunidades indígenas, cuando se tramiten proyectos de ley que afecten a dichas comunidades. Sobre el particular manifestó la Corte:
\"Dada la configuración constitucional del Estado colombiano, los órganos indicados para determinar cuándo y cómo se habrá de cumplir con la citada obligación internacional son, en principio, el Constituyente y el Legislador, ya que son estos, por excelencia, los canales de expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 3, C.N.). (¿).
La Constitución solo reconoció explícitamente la obligatoriedad de la consulta previa en el supuesto de hecho previsto por el parágrafo del artículo 330, a saber:
\"La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades\".
(¿) esta Corporación afirmó, (¿), que el Convenio 169 de la OIT conforma, junto con el artículo 40-2 Superior, un bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 de la Carta. Pero por lo demás, no existe disposición constitucional alguna que se refiera a la consulta previa en casos diferentes del mencionado. Vale decir, la Constitución guarda silencio en cuanto a las medidas, legislativas o administrativas, que se adopten en hipótesis distintas de la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas.
(¿)
Lo que resulta de especial importancia para el caso presente, es que ni la Constitución ni el Congreso, han previsto la realización de la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas como la que se estudia. Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en este momento, el alcance que le han atribuido los órganos representativos del pueblo colombiano a la obligación que consta en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, es el de consagrar la consulta previa como un procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas. (Subrayado nuestro). En criterio de la Corte, ello no desconoce los límites de la discrecionalidad que este Tratado otorga a sus Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende combinar la protección del territorio en que habitan estas etnias y la salvaguarda de su identidad particular, por una parte, con el fomento de su participación, por otra; lo cual, a todas luces, satisface el objetivo principal del Convenio referido. La ampliación de los supuestos en que dicho procedimiento es obligatorio, tendrá que ser objeto de una regulación legal futura.
En conclusión, no se puede afirmar que el proyecto de ley estatutaria bajo revisión deba surtir el trámite de la consulta previa a los grupos étnicos, puesto que no se puede catalogar bajo ninguna de las hipótesis indicadas arriba. (Subrayado nuestro). Está por fuera de toda discusión que la realización de una consulta de esa índole sería conveniente y deseable y que, en el evento de realizarse, contaría con un sólido respaldo en el ordenamiento superior. Sin embargo, mal haría la Corte en prescribir como obligatorio un determinado procedimiento, que no ha sido previsto ni por la Constitución, ni por la ley, para el trámite de proyectos normativos ante el Congreso de la República, mucho más tratándose de una ley estatutaria, cuyos requerimientos procedimentales se encuentran taxativamente enumerados en los artículos 153 y 157 de la Carta. En otras palabras, escapa a la competencia de esta Corporación la creación de trámites que no contempla el ordenamiento positivo, especialmente en casos como el presente, en los que existen disposiciones internacionales que refuerzan la libre apreciación del Legislador en la materia (cf. art. 150-1, C.P.).\"
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El artículo 152 de la Constitución Política de Colombia dispone que el Congreso de la República, mediante leyes estatutarias, regulará las siguientes materias:
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\"Administración de Justicia\". Debido a que el proyecto de ley sobre jurisdicción especial indígena se refiere a la organización y funcionamiento de la administración de justicia, se requiere tramitarlo como ley estatutaria, lo que implica su adopción mediante mayoría absoluta, dentro de una sola legislatura y además requiere la revisión previa por parte de la Corte Constitucional.
3. Antecedente legislativo
Proyecto de ley número 35 de 2003 Senado, por medio de la cual se desarrolla el artículo 246 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.
El presente resumen ejecutivo se centrará en la formulación de comentarios al Proyecto de ley estatutaria número 35 de 2003 Senado, en...
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