Estudios antecedentes
ESTUDIOS ANTECEDENTES
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Mecanismos de participación ciu-dadana desde y hacia el Congreso de la República
SOLICITANTE: Comisión de Modernización del Congreso de la República
PASANTE A CARGO: Carlos Arturo Chindoy Albán
BAJO LA MENTORIA: Doctor Fernando Giraldo García
FECHA DE SOLICITUD: 11 de abril de 2004
FECHA DE CONCLUSION: 2 de julio de 2004
Breve descripción de la solicitud
La Comisión de Modernización del Congreso de la República solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un estudio de antecedentes acerca de la participación ciudadana desde y hacia el Congreso, que incluya antecedentes, régimen actual y derecho comparado. En el presente estudio se trabajó de manera particular sobre: referendo, iniciativas populares, consulta popular, audiencias públicas, lobby, encuestas y la Oficina de Atención Ciudadana, como mecanismos generales que pueden ser aplicados para fomentar e incrementar las actuaciones de la ciudadanía en general en torno al Congreso.
Resumen ejecutivo
En la Constitución Política de 1991 existen, además del preámbulo, cerca de 65 artículos dedicados a regular la participación ciudadana como derecho. Los artículos 1º, 2º , 3º y 40 sobre control político; 95 sobre el deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria; 103 sobre concertación, control y vigilancia; 270 vigilar la gestión pública; 2º, 339 y 340 sobre participación en la planeación; 133 responsabilidad del elegido frente al elector; 259 en relación con el mandato programático; 273 sobre contratación; 20 y 23 derechos de información y de petición; 86 a 94 acciones de tutela; populares, de grupo y de cumplimiento; 350 rubro presupuestal para el gasto público social y 41 a 78 sobre derechos sociales.
Por participación se debe entender la intervención voluntaria de los ciudadanos en la selección de los gobernantes o en la definición de los asuntos públicos. El término participación implica que se toma parte de él. Sin embargo, ello no significa que la participación sea erigida como sustituta o alternativa a la democracia representativa. Ella por el contrario es un complemento de la misma.
Se han conocido cuatro tipos de participación: la política, la ciudadana, la social y la comunitaria. Si bien todas las formas de participación por su carácter son de naturaleza ciudadana, es preciso señalar que por participación política, se deben entender, todas aquellas formas que de manera directa y explícitaaltera en el sistema político, trata sobre un asunto de interés público y exige una interrelación con el Estado. Hay formas de participación que estando en relación con temas de interés público e interrelacionándose con el Estado no transforman el sistema político. En este sentido todas las formas de participación política son en un sentido estricto ciudadanas, pero no todas las formas de participación ciudadana son políticas. Por participación social se entiende aquellas formas que no afectan el sistema político, tratan o no sobre el interés público y pueden o no interrelacionarse con el Estado. La participación comunitaria exige para su desarrollo información y remite a la dimensión de territorialidad. Ella se debe entender como la participación que no afecta el sistema político, no se compromete en asuntos de interés público y no se interrelaciona con el Estado. La participación comunitaria puede implicar una relación con la organización estatal de tipo asistencialista.
En la literatura política, institucional y con frecuencia en la académica, se utilizan estos términos indistintamente, como si fuesen sinónimos. De otra parte se encuentra el término participación popular utilizado para referirse a cualquiera de las cuatro formas anteriormente señaladas; sin embargo, el término participación popular tiene una fuerte carga ideológica. En no pocas oportunidades por participación popular se ha querido expresar la participación de los sectores populares. En el caso que nos concierne desde y hacia el Congreso, la participación es ciudadana y en ocasiones tiene una fuerte connotación política.
Las reformas participativas se presentaron como un medio para modernizar el Estado, no tanto para modernizar la vida en la sociedad. Se hizo indispensable reconocer la necesidad del debate ciudadano público en el proceso de toma de decisiones. En la Constitución, la participación se presenta como un derecho y un deber, tanto en lo social como en la política. En esta última, en lo que nos concierne, están incluidos la iniciativa popular, el referendo y la consulta popular.
Los momentos fundamentales de participación son la información, consulta, iniciativa, fiscalización, concertación, decisión y gestión. En general los que priman en casi todos los mecanismos de participación son la gestión y fiscalización. En relación con el Congreso los momentos que se imponen son los de consulta, iniciativa y concertación.
La Constitución de 1991 al enunciar el modelo de la democracia participativa buscaba hacer efectiva y real la participación de los ciudadanos. La Ley Estatutaria número 134 de 1994, sobre los mecanismos de participación ciudadana, es poner en práctica la Constitución. Los resultados de los mecanismos contemplados en la ley son dispares. Esta ley está dirigida a desarrollar la Constitución y no a agotarla, en aquellas formas de participación política y referidas al poder político. La ley facilita la actividad legislativa a los ciudadanos, especialmente en la expedición de normas; sin embargo, la aplicación de la participación ciudadana es difícil por los controles y límites que establece la ley.
Al igual que en muchos países, la mayoría latinoamericanos, en Colombia la institución nacional con la mayor representación ciudadana es el Congreso de la República, sobre el cual recae mucha responsabilidad, debido a los diferentes compromisos que adquieren quienes por el pueblo son elegidos por voto popular, en busca de un buen desarrollo nacional. Entre otras, su función más importante es la de legislar y presentar diferentes proyectos de ley que desarrollen lo comprometido en las campañas. Sin embargo, la participación directa de los ciudadanos sigue siendo precaria y no regular en su aplicación. Se hace necesario que este convoque por medios idóneos a la ciudadanía y que ella acuda al mismo para presentar propuestas y reclamaciones políticas sobre los proyectos de ley que puedan influir en la vida nacional, departamental, distrital o local, para satisfacer sus necesidades más apremiantes; y superar los conflictos existentes, así como evitar que los ciudadanos se afecten indebidamente por las decisiones del Congreso.
Es por esto que presentamos las actuales normas vigentes, como el principal fundamento de participación, a estas las encontramos en el preámbulo y en múltiples artículos de la Constitución Política, a través de la cual se consolidó el sistema democrático como el derecho que tienen los ciudadanos a presentar, en forma particular o general, sus iniciativas.
En pocas ocasiones la ciudadanía tiene la suficiente información para poder participar en asuntos que pueden repercutirle, más aún cuando un tema abordado en el proceso legislativo afecta la región, la comunidad, o puede alterar el bienestar y el desarrollo social y político. Por lo anterior se deben tener las herramientas y la información necesaria que permitan la actuación y defensa de los derechos de los cuales son titulares los ciudadanos.
A continuación, se ilustra brevemente sobre los principales mecanismos de participación desde y hacia el Congreso que nos concierne en este estudio. De igual manera abordaremos las formas de participación ciudadana de otros países latinoamericanos.
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Principales mecanismos de participación ciudadana desde y hacia el Congreso
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El Referendo
La Constitución Política consagra el referendo en los artículos 40 numeral 2 y 103, como un mecanismo participativo para el ejercicio del derecho político fundamental en el proceso de conformación, ejercicio y control del poder. En este mecanismo de participación ciudadana el constituyente primario puede decidir sobre una revocatoria del mandato o una reforma constitucional.
La Ley 134 de 1994, en su artículo tercero, lo define como \"la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente\", y en el parágrafo expresa: \"el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.\" El artículo cuarto trata sobre el referendo derogatorio: \"¿el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que este decida si lo deroga o no\". El artículo quinto reza: \"un referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que este decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente\".
Se consagra así mismo, la figura del referendo constitucional, señalando que por iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al cinco por ciento (5%) del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado en forma que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente. La aprobación de reformas a la Constitución por vía del referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de...
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