Estudios de antecedentes 36
ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 36 ¿REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL¿
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Comisión Primera Constitucional del Senado de la República
Elaborado por:
Luis Ernesto Cañas Cortés
Mentor a cargo:
Doctor Jhon Alberto Marulanda
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, D. C., junio de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Reforma Agraria y Desarrollo Rural
SOLICITANTE: Comisión Primera del Senado de la República
PASANTES A CARGO: Luis Ernesto Cañas Cortés
MENTOR A CARGO: Doctor John Alberto Marulanda Restrepo
FECHA DE SOLICITUD: 4 de mayo de 2004
FECHA DE ASIGNACION: 20 de septiembre de 2004
FECHA DE CONCLUSION: 26 de mayo de 2005
Breve descripción de la solicitud:
Resumen ejecutivo:
La Comisión Primera Constitucional del Senado de la República de Colombia, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un Estudio de Antecedentes acerca de la problemática de la reforma agraria y el desarrollo del sector rural alrededor de la política de tierras en Colombia. Esta política transversal afecta el desarrollo de las principales variables sociales de este sector, por ello, el propósito de este estudio es servir como documento de trabajo que apoye las iniciativas que pretenda desarrollar el legislador entorno a este tema.
Introducción
El escenario de la agricultura colombiana en los años recientes presenta tal vez uno de los panoramas más difíciles de analizar para los distintos actores que, de una u otra forma, intervienen en el sector. A la ya de por sí amplia gama de temas que agrupa este concepto (política pública de tierras, estructura de la propiedad rural, producción agraria y agropecuaria, desarrollo de estructuras de servicios sociales a la población campesina, análisis de las distintas etapas de la producción agropecuaria, créditos, producción y empleo no agropecuario, medioambiente y desarrollo rural sostenible, etc.), intervienen situaciones no menos importantes como el escalamiento del conflicto armado, desplazamiento forzoso, auge del narcotráfico y el paramilitarismo, iniciativas de negociación con los actores armados ilegales, liberalización de la economía con su respectiva reforma a la política sectorial, que singularizan aún más el análisis del agro colombiano1.
En este sentido, se puede aceptar que más allá de considerar la tierra como un factor productivo tradicional de crecimiento y desarrollo, hoy se enfatiza su importancia como un factor clave en el mantenimiento de las estructuras de poder rurales, de control territorial para los diferentes actores y, finalmente, de producción de bienes ilícitos e ilícitos.
Es por esto que en el marco de la solicitud presentada por el honorable Senador, doctor Luis Humberto Gómez Gallo, entonces Presidente de la Comisión Primera del Senado, se realiza el presente estudio de antecedentes que aborda la problemática de la reforma agraria y el desarrollo del sector rural alrededor de la política de tierras colombiana, específicamente sobre el tema de su redistribución y la importancia que esta tiene en el crecimiento y desarrollo del campo; donde, como sostiene Machado2: ¿Las teorías eran claras, pero su aplicación en un sistema institucional descoordinado, sin estrategias definidas de largo plazo y sin liderazgo, echaron por la borda los conceptos y los paradigmas¿.
Para responder a la solicitud, el estudio, desde una perspectiva académica centrada en el debate de posiciones proteccionistas y de apertura sobre el campo, se divide en tres segmentos; el primero, corresponde a una conceptualización básica que permite entender los antecedentes y realidad de las reformas hechas en Colombia; en el segundo se presentan las conclusiones de algunos de los estudios recientes, revisados a modo de observaciones, sobre el problema de la tierra y su distribución; finalmente, en el tercer segmento, se presentan dos tipos de recomendaciones sobre cómo generar crecimiento y desarrollo en el campo; las primeras recomendaciones provienen del reciente debate de Fedesarrollo, celebrado en abril 19 del presente año, sobre ¿cómo dinamizar el sector agropecuario colombiano?; el segundo grupo corresponde a la perspectiva de los beneficiarios de las reformas, quienes ponen un mayor énfasis en la estructura de propiedad como principal mecanismo redistributivo para el desarrollo del sector agrario y el campo.
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Visión actual acerca del desarrollo y la cuestión agraria en Colombia
1.1 Aproximación a la evolución del concepto de desarrollo
Los enfoques acerca del desarrollo, generalmente aplicados al concepto de lo rural, que se han implementado en Colombia mediante la política pública, se han enmarcado en las tensiones y evolución de dos fenómenos fundamentales; a saber:
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En primer lugar, el correspondiente al énfasis dado a los diferentes modelos económicos implementados en el país, que históricamente le han asignado un papel marginal a la problemática agraria y rural en el crecimiento económico. Lo anterior con el propósito de dar soluciones a los problemas rurales desde una lectura de las prioridades correspondientes al desarrollo económico.
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En segundo lugar, se encuentran las prácticas políticas propias del contexto colombiano desde las cuales se ejerce fuerte presión sobre la formulación e implementación de los modelos de desarrollo económico, debido al peso de las inercias del comportamiento político, que afecta y explica en gran parte los resultados y el fracaso de muchos de los intentos de reforma.
Desde esta perspectiva, podemos explicar a partir de la década de los 40 y 50 del siglo XX en América Latina, el surgimiento de las primeras manifestaciones del modelo ¿cepalino¿ de desarrollo económico. Este modelo, al cimentar los factores del crecimiento económico en la ampliación de los grandes centros industriales, terminó por asignarle al campo una posición residual de apoyo al crecimiento económico mediante la producción de alimentos para los centros urbanos suministrando mano de obra no calificada y generando divisas para el apoyo a la industrialización. Este enfoque de desarrollo primó durante la mayor parte del siglo XX y tuvo como punto de crisis la década de los ochenta para el caso colombiano y de la mayor parte de los países de Latinoamérica.
A partir de la década de los ochenta, el concepto de desarrollo parte del presupuesto de concebir al sector agrario desde dos enfoques que pueden complementarse entre sí:
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En primer lugar, como un sector económico necesitado de políticas que estimulen el desarrollo de empresas productivas, modernización de sus procesos productivos y estímulos a la producción para la exportación.
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Al mismo tiempo, se entiende este sector como una estructura social que requiere del establecimiento de políticas que propendan por la inclusión de amplias capas de pequeños y medianos campesinos en programas de asignación de tierras, créditos y financiación para la pequeña producción, con especial atención para la población desplazada del país. Todo lo anterior se plantea en el marco de la posibilidad de generar transformaciones en las formas de producción que sean amables con el medio ambiente, que beneficien a la población campesina y posibiliten un desarrollo sostenible en el campo.
Finalmente, hacia los noventas, se concluye que el desarrollo puede ser concebido como el conjunto de procesos (variables endógenas) y estrategias (variables exógenas inducidas), que intervienen en el crecimiento y afianzamiento de dinámicas para incentivar el cambio y mejoramiento de las condiciones de vida y de producción de las comunidades. En este sentido, el conjunto de políticas, destinadas a modificar tanto los procesos productivos como las condiciones en las cuales se desenvuelve la producción, se puede agrupar dentro de este concepto. Entendiendo que la producción agrícola se constituye para la mayor parte de los habitantes del campo colombiano como la principal fuente de sustento, se centrará el análisis de la problemática agraria a partir de este presupuesto.
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Antecedente normativo, historia y análisis de la reforma agraria en Colombia
De estos tres períodos, en síntesis, puede concluirse que el desarrollo y la cuestión agraria conllevan a que la visión del agro, como problemática económica de crecimiento y productividad en el campo, se complemente con la inclusión de variables sociales, económicas y medio ambientales, posibilitando de esta forma la mirada transversal del sector agrario.
2.1 Factores impulsores de las reformas
El conflicto agrario
Aunque el sector rural ha ocupado un lugar importante en Colombia durante la mayor parte de su historia, podemos establecer que los conflictos agrarios como los conocemos actualmente surgen en los albores del siglo XX como consecuencia de la confluencia de tres factores fundamentales:
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La incursión de nuevas corrientes de pensamiento político que posibilitaron la formación de asociaciones, organizaciones de base y sindicatos campesinos que lograron llevar las demandas y reivindicaciones de este sector popular a la esfera pública.
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En segundo lugar, el peso que tuvo el sector para la economía colombiana durante la mayor parte del siglo XX (especialmente durante la segunda mitad), que logró incluir en la agenda estatal algunas de las problemáticas del sector agrícola colombiano.
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Finalmente, a partir de lo anterior, se generó la formación de economías exportadoras importantes que cumplieron un papel sobresaliente en la generación de divisas para la economía (el caso emblemático es el del café). Además articuló a grandes capas de propietarios de tierras en torno a agremiaciones que en adelante tendrán un importante papel en el diseño...
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