Estudios de antecedentes 69
ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 69
REGIMEN POLITICO Y ADMINISTRATIVO DE GRANDES CIUDADES DEL MUNDO ENFOCADO AL CASO DE BOGOTA
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
La Comisión Conjunta de Modernización del Congreso de la República
Elaborado por:
Catalina Góngora Torres
Mentor a cargo:
David Soto Uribe
Congreso de la República de Colombia
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Bogotá, D. C., diciembre de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Régimen político y administrativo de grandes ciudades del mundo enfocado al caso de Bogotá
SOLICITANTE: Comisión Conjunta de Modernización.
PASANTE A CARGO: Catalina Góngora Torres
MENTOR A CARGO David Soto
FECHA DE SOLICITUD: 28 de abril de 2005
FECHA DE ASIGNACION: 15 de octubre de 2005
FECHA DE CONCLUSION: 12 de diciembre de 2005
RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo se compone de cinco ejes principales, a través de los cuales se plantea un análisis técnico del régimen político y administrativo de grandes ciudades enfocado al caso de Bogotá. Inicialmente se presenta la situación anterior de Bogotá y se describe su régimen actual. Seguidamente, se exponen los regímenes de tres importantes ciudades: Buenos Aires; como un patrón de descentralización en una ciudad latinoamericana, Barcelona, como un ejemplo de equilibrio entre los poderes centrales y locales de la ciudad, y por último, París, como un modelo puro y tradicional de administración centralizada. El estudio de estas ciudades permite abrir diversas perspectivas, y hacer un breve análisis comparativo entre el modelo bogotano y el de las otras urbes. Finalmente, este trabajo concluye con una serie de conclusiones y recomendaciones.
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ANTECEDENTES DEL MODELO POLITICO Y ADMINISTRATIVO DE BOGOTA
Desde comienzos del siglo XX, Bogotá ha mantenido un régimen político y administrativo especial, lo que implica que se rija bajo un cuerpo normativo autónomo e independiente del régimen común de los otros entes territoriales. Con el Acto Legislativo 1 de 1945 se implantó en Bogotá la figura del Distrito Especial. Bajo dicho modelo la ciudad adquirió circunscripción electoral propia, una estructura administrativa independiente, autonomía respecto de las normas departamentales y la adopción de un régimen fiscal propio.
En 1968 con la reforma constitucional, se incorporó el concepto de área metropolitana1, pero en vez de formar un área de colaboración e intercambio entre Bogotá y la periferia, se anexaron a la gran ciudad los municipios colindantes de Usme, Suba, Fontibón, Engativá y Bosa.
El Decreto 3133 de 1968 reguló el régimen del Distrito Especial estableciendo un estatuto orgánico de la capital. En dicha norma se establecieron como autoridades distritales el Concejo Distrital, el Alcalde Mayor, las Secretarías y Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de Contratos, la Junta de Planeación Distrital, el Personero y el Contralor. Como se puede observar antes de la Constitución de 1991 las diversas autoridades distritales conformaban un único cuerpo central.
Estas autoridades eran de libre nombramiento y remoción, salvo el Concejo de Bogotá, que bajo el régimen del Decreto 3133 era elegido por votación popular. El Alcalde Mayor era en aquel momento nombrado por el Presidente de la República, y sólo hasta finales de la década de los años 80, con el Acto Legislativo 1 de 1986, se estableció la elección popular de Alcaldes y se ratificó la de los Concejales. Con ello se logró una descentralización política de las principales autoridades.
La función principal del Concejo de Bogotá era ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la Administración del Distrito, comprendiendo temas presupuestales, administrativos y organizacionales. Al Alcalde Mayor se le otorgaba la calidad de jefe de la administración del Distrito Especial de Bogotá, de tal manera que debía representar al Distrito y dirigir su administración y gestión. Las Secretarías, Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de Contratos y la Junta de Planeación Distrital eran sus asesores y colaboradores directos para el ejercicio de sus funciones.
El Personero representaba judicialmente al Distrito Capital y velaba por el cumplimiento de las normas jurídicas. La Contraloría era el órgano fiscal por excelencia y por ende, debía exigir informes a los empleados distritales sobre su gestión fiscal.
En este orden de ideas, se puede observar que bajo el anterior estatuto el Distrito contaba con una estructura administrativa y política de prematura independencia y autonomía respecto de los otros órganos territoriales. Sin embargo, la elección popular del Alcalde Mayor abrió un espacio para que se estableciera la descentralización del Distrito con la Constitución Política de 1991.
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REGIMEN ACTUAL DE BOGOTA
Con la Constitución de 1991, se instauró el régimen del Distrito Capital, conservando la independencia política, administrativa y fiscal adquirida bajo el modelo de Distrito Especial. La Constitución plantea en los artículos 323 y 324 una estructura básica de autoridades distritales, conformada por el Concejo, el Alcalde Mayor y las Juntas Administradoras Locales. Sumado a ello, divide el territorio urbano en localidades.
Igualmente la Constitución de 1991, estableció la posibilidad para Bogotá y otros municipios de conformar un área metropolitana bajo una concepción de colaboración y cooperación económica, social y ambiental, diferente a la perspectiva de incorporación al régimen bogotano que se presentó en 1968. También, se previó la posibilidad de crear una región, como un ente territorial independiente2, de cooperación económica y social en aras de hacer más competitiva y productiva el área comprendida en la región.
Así las cosas, se puede afirmar que la gran novedad de la Constitución de 1991 es la implementación de la descentralización, la cual venía gestándose en algunos aspectos bajo la antigua norma superior. Entonces, con el nuevo sistema se plantea la descentralización política en todos los niveles (central y local con la elección de ediles), la descentralización fiscal, pues la participación de las localidades en el presupuesto distrital es conforme a las necesidades básicas insatisfechas de su población, la democracia participativa en diversos aspectos, la definición de competencias a nivel central y local y además, permite la conformación de relaciones metropolitanas y regionales entre el Distrito Capital y los municipios aledaños.
Lo anterior implica consecuentemente un cambio en la estructura orgánica. Así, haciendo una comparación con el modelo de Distrito Especial, se mantienen las figuras del Alcalde Mayor, el Concejo, el Personero y el Contralor, quienes conservan la mayoría de sus funciones. Las Juntas Asesoras son eliminadas, pero se crean una serie de órganos locales (las JAL y los Alcaldes Locales), de tal manera que se divide el territorio capitalino y se sectorizan ciertas autoridades, las cuales pueden actuar conforme a las necesidades particulares de cada localidad y de su comunidad. Por otra parte, la participación ciudadana se fortalece a través de diversos caminos: con la creación de la Veeduría y las JAL la comunidad puede ejercer control sobre la gestión de diversas autoridades y además, participar en el proceso de creación de los planes de desarrollo locales a través de los Encuentros Ciudadanos. Sumado a ello, se han creado diversos Consejos para interactuar con la comunidad sectorizadamente.
El régimen vigente del Distrito Capital es regulado por varias normas, entre las que se encuentran la Constitución Política, el Decreto-ley 1421 de 1993 (su estatuto orgánico), varios decretos distritales y algunos Acuerdos del Concejo Distrital. Para poder comprender la estructura del sistema actual capitalino y poder comparar el mismo con el de otras ciudades, se desarrollarán cuatro aspectos básicos: el ordenamiento territorial de la ciudad, el régimen político y administrativo, los mecanismos de control y la participación ciudadana.
2.1 ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Bogotá es una ciudad con 1.776 km2 y 7.500.000 habitantes. Conforme al Decreto-ley 1421, el Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde Mayor, señalará la denominación, límites y atribuciones administrativas de las Localidades y demás disposiciones que fueren necesarias para su organización y funcionamiento. Para este fin deberá tener en cuenta: la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e institucionales, y las características sociales de sus habitantes y demás aspectos que identifiquen las localidades.
Pese a que estos criterios tienen en cuenta aspectos de orden demográfico, económico y social, las localidades tienen una composición variada y contrastada que dificulta la gestión administrativa. Se explica que ello ocurre, porque la estructura básica territorial de la ciudad reposa en criterios históricos implantados desde el gobierno de Rojas Pinilla. Así, dicha estructura no es coherente con las dinámicas que vive la ciudad en la actualidad, de tal manera que existen localidades muy extensas frente a unas reducidas, unas en las que se concentra la riqueza económica y en otras donde el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas es enorme, unas rurales y otras que se consideran como centros financieros, de tal forma que sin desconocer que la población bogotana es heterogénea, se genera un desequilibrio al interior de dicha distribución administrativa y territorial. Entonces, aquellas localidades más extensas y con mayores necesidades insatisfechas, dado sus condiciones, requieren más asignación presupuestaria, mayor dotación de personal e infraestructura. Bajo este contexto se hace más compleja la gestión, se dificulta la presencia de las autoridades en toda la localidad, la identificación de necesidades de la población, la promoción de la participación ciudadana y la...
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