Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 119 de 2013 Senado
por medio de la cual se establecen reglas en materia de responsabilidad administrativa y penal por daños al ambiente, se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental establecido en la Ley 1333 de 2009, se expiden normas para fortalecer el cumplimiento de la normatividad ambiental, y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., 5 de diciembre de 2013.
Honorable Senadora
MARITZA MARTÍNEZ ARISTIZÁBAL
Presidente
Comisión Quinta Constitucional Permanente
Senado de la República
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para primer debate en Comisión de Senado al Proyecto de ley número 119 de 2013 Senado, por medio de la cual se establecen reglas en materia de responsabilidad administrativa y penal por daños al ambiente, se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental establecido en la Ley 1333 de 2009, se expiden normas para fortalecer el cumplimiento de la normatividad ambiental, y se dictan otras disposiciones.
Señora Presidente:
Cumpliendo con la designación encomendada por la Mesa Directiva de la Comisión Quinta del Senado de la República; y a las disposiciones contendidas en los artículos 150, 153 y 156 de la Ley 5ª de 1992, presento a consideración de los Miembros de la Comisión Quinta del Senado de la República, el informe de ponencia para primer debate del Proyecto de ley número 119 de 2013 Senado por medio de la cual se establecen reglas en materia de responsabilidad administrativa y penal por daños al ambiente, se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental establecido en la Ley 1333 de 2009, se expiden normas para fortalecer el cumplimiento de la normatividad ambiental, y se dictan otras disposiciones¿, con base en las siguientes consideraciones:
1. ANTECEDENTES DE LA INICIATIVA
La propuesta es de iniciativa parlamentaria, radicado el 9 de octubre de 2013 en la Secretaria General del Honorable Senado de la República, que mediante competencia en materia fue dispuesta para su estudio a la Comisión Quinta Constitucional Permanente de esa corporación y publicada en la Gaceta número 822 de 2013, correspondiéndole el número 119 de 2013 de Senado y siendo designado como ponente para primer debate el Senador José David Name Cardozo.
2. RESPONSABILIDAD AMBIENTAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE
El desarrollo económico acelerado que viene experimentando nuestro país en el último decenio está contribuyendo a mejorar los índices sociales de disminución de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Sin duda, las locomotoras minera y petrolera y las demás que viene impulsando el gobierno nacional están incrementando los niveles de la inversión extranjera que se traducirán en más y mejores empleos, aumento de las regalías a ser invertidas en el desarrollo económico y social regional, entre otros importantes logros, que hay que promover y consolidar.
No obstante, estas evidentes ventajas pueden verse contrarrestadas por el aumento de los daños y riesgos para el ambiente que este acelerado desarrollo económico puede generar, y que exigen del Estado actuar con premura y contundencia para que las actividades económicas se encaucen por los senderos del desarrollo sostenible. No podemos repetir los errores de otros países que han primado el desarrollo económico incontrolado sobre la protección de valiosos ecosistemas naturales y la calidad de los recursos naturales, poniendo en riesgo el derecho de las generaciones futuras a su subsistencia y calidad de vida.
El Estado debe desarrollar un conjunto de herramientas jurídicas, económicas y de todo tipo para promover unas prácticas productivas sostenibles e incluyentes, que eviten, minimicen y en todo caso controlen los riesgos que generan estos procesos de desarrollo. En este marco, la responsabilidad jurídica por riesgos y daños ambientales es una pieza fundamental que envía señales al mercado y los actores económicos sobre la forma como la sociedad colombiana quiere que se asuman y distribuyan los riesgos ambientales del desarrollo.
El régimen jurídico de responsabilidad por daño ambiental trae como consecuencia hacer más eficiente el sistema económico, por cuanto trata de evitar distorsiones al mercado que surgen de no internalizar los costos ambientales. Como ha afirmado la doctrina económica especializada ¿el primer objetivo es responsabilizar al contaminador por los daños que causa. Si quienes contaminan se ven obligados a sufragar los costes relacionados con el daño causado, reducirán sus niveles de contaminación hasta el punto en que el coste marginal de la descontaminación resulte inferior al importe de la indemnización que habrían tenido que abonar. De este modo, el principio de la responsabilidad ambiental hace posible la prevención de los daños y la internalización de los costes ambientales. Se trata en efecto de que al contaminador le vaya mejor produciendo con el mínimo de contaminación ¿ojalá al punto cero ideal¿, que pagando indemnizaciones por los daños que deba resarcir según las reglas de la responsabilidad civil¿[1][1].
La necesidad de internalizar los costos ambientales es, por tanto, una exigencia del comercio internacional, por cuanto una nación no puede cimentar su competitividad en ¿prácticas desleales¿ como la violación de los derechos de los trabajadores o en la debilidad o falta de cumplimiento de las normas ambientales y de protección de los ecosistemas naturales[2][2].
En conclusión, Colombia requiere desarrollar un completo régimen de responsabilidad ambiental, por mandato de la Constitución Política y en virtud de las exigencias de su inserción en el comercio mundial.
No obstante, se requi eren reformas integrales que permitan actualizar o modificar las normas y procedimientos pero, también, avanzar en una profunda reforma institucional que combine diversos tipos de instrumentos jurídicos, económicos y administrativos que contribuyan al mejoramiento de la capacidad de las instituciones a nivel nacional y regional para hacer cumplir las normas. Desde Cesare Beccaria en el siglo XVIII se ha dicho, con razón, que más que la gravedad de una sanción lo verdaderamente disuasivo frente a los potenciales infractores de la norma es la eficaz actuación del Estado para descubrir al responsable de la violación de la norma e imponerle las consecuencias jurídicas de su conducta.
3. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES:
La Constitución Colombiana de 1991, contiene un amplio conjunto de disposiciones referentes a la protección del medio ambiente, las riquezas naturales y culturales de la nación, la planificación en el uso de los recursos naturales y el reconocimiento del derecho colectivo al ambiente sano. Este conjunto de disposiciones constituyen lo que la jurisprudencia constitucional denomina la ¿Constitución Ecológica¿[3][3].
Este conjunto normativo tiene diferentes elementos unos enfocados en los aspectos preventivos y de planificación, otros en garantizar el derecho colectivo al ambiente sano y otros a la dimensión sancionatoria y de responsabilidad de quienes generen peligros o daños al ambiente, tal como lo señala el artículo 80 de la Carta, cuando afirma[4][4]:
Artí culo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
Este mandato se complementa con lo dispuesto en el artículo 88 de la Carta Política, que le impone al legislador la tarea de definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
Este proyecto de ley busca desarrollar el inciso segundo del artículo 80 de la Carta Política, que reconoce a la potestad sancionatoria de la administración como instrumento jurídico, que hace parte del conjunto de mecanismos y estrategias del Estado orientados a la planificación en el uso de los recursos para lograr su desarrollo sostenible. Así lo reconoce la Corte Constitucional en amplia y reiterada jurisprudencia:
Como ya se mencionó, el artículo 80 de la Constitución Política, en forma expresa, le impone al Estado el deber de ¿prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados¿. De dicho mandato surge la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, ejercida dentro del propósito de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales.
5.2. Sobre la potestad sancionatoria estatal, no sobra recordar que la misma es una manifestación del ius puniendi del Estado, la cual está llamada a ser ejercida, tanto por autoridades jurisdiccionales, particularmente del orden penal, como por autoridades administrativas[5][5].
De otro lado, este proyecto de ley se fundamenta en el principio de cooperación internacional para enfrentar la protección del ambiente y frenar el deterioro de los ecosistemas naturales situados en zonas de frontera.
4. MARCO INTERNACIONAL Y TRATADOS SUSCRITOS POR COLOMBIA
4.1. Declaraciones internacionales:
Desde la Conferencia de Estocolmo en 1972 se viene insistiendo en la necesidad de establecer reglas y procedimientos para la imputación de riesgos y daños ambientales a los contaminadores e infractores de las normas. Precisamente, en esta conferencia, se habló por primera vez a nivel internacional del principio de ¿quien contamina paga¿[6][6]
Veinte años después, en la Conferencia de Rio de Janeiro se dá un avance importante en este campo de la responsabilidad ambiental y se consagran en la Declaracion Final un conjunto de principios que los Estados deberían incorporar en su legislacion interna. Según dichos principios, debe garantizarse...
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