Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 080 de 2002 cámara 093 senado
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 080 DE 2002 CÁMARA, 093 SENADOpor la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.
Reformas tributarias en la década de los 90 y deterioro
de la situación social y económica del país
Durante los últimos diez años se han realizado varias reformas tributarias. Pero si bien las reformas han contribuido a lograr aumentos considerables de los tributos tanto nacionales como regionales, el carácter temporal y los efectos transitorios de dichos recaudos, no ha incidido para que el déficit fiscal haya disminuido, e igual sucede con la deuda externa, que en vez de reducirse se ha aumentado, y hoy en día es considerada la ¿espada de Damocles¿ sobre nuestro desarrollo económico y social. Pero a todas estas, las alzas frecuentes de impuestos se han constituido en una de las opciones más frecuentes para cubrir los faltantes de financiación del Gobierno central, y en esto casi siempre hemos sido ¿solidarios¿ con los Gobiernos de turno que han traído diferentes reformas tributarias al Congreso, con la consabida consigna, que ahora sí salimos adelante.
Si hacemos un pequeño, pero conciso recuento sobre las diferentes reformas tributarias, nos encontramos con los siguientes datos:
Los cambios impositivos de 1990-1992 formaron parte de las reformas estructurales de la administración del Gobierno de César Gaviria, cambios caracterizados por la aceleración del proceso de apertura económica y comercial, así como por los nuevos gastos que impuso la nueva Constitución Política, lo cual llevó a la necesidad de incrementar los ingresos tributarios.
Fue así como el IVA se elevó del 10% al 12% con la Ley 49 de 1990. Posteriormente se aumentó con carácter temporal al 14% mediante la Ley 6ª de 1992. Pero igualmente se creó de forma transitoria, una sobretasa del 12% al impuesto sobre la renta, que permitió que se elevara la tasa del impuesto al 37.5% en 1993.
No obstante lo anterior, y dado que la reforma permitía la deducción de la nueva contribución, la tasa del tributo a la renta se ubicó en niveles cercanos al 35% durante 1994 y 1995. Pero así mismo, se incrementó el impuesto a la gasolina a través de la creación de la contribución para contribuir al proceso de descentralización establecido por la Constitución de 1991.
Otra serie de impuestos fueron: Se estableció una contribución especial de forma temporal para las industrias extractivas y se decretó una inversión forzosa para los contribuyentes del impuesto sobre la renta, a través de los denominados Bonos para el Desarrollo Social y Seguridad Interna, los cuales posteriormente fueron declarados inconstitucionales por la Corte Constitucional.
Adicionalmente las reformas buscaron incentivar la inversión extranjera, la generación de ahorro y la reactivación del mercado accionario, mediante la reducción del impuesto de remesas del 20% al 7%; el alivio a la carga impositiva para los fondos de inversión extranjera, y la disminución del impuesto de renta (sin incluir otros cambios impositivos mediante facultades extraordinarias (ajustes por inflación), declaratorias de emergencia económica (impuestos a las transacciones financieras).
Lo anterior, en el sentido de constituirnos en un país atractivo para el capital extranjero, especialmente el financiero. Pero todos hoy en día sabemos el sentido de los llamados ¿capitales golondrinas¿.
Otros impuestos establecidos en leyes tributarias son la Ley 123 de 1994 (exoneraciones de IVA a eventos deportivos), la Ley 174, entre otros) para dividendos a no no-residentes. Los aportes de los empleados a los fondos de pensiones que fueron exonerados en un equivalente al 10% de sus ingresos laborales.
En el caso de las pensiones de los trabajadores del sector público, se concedió una exención equivalente a 20 salarios mínimos mensuales.
Igualmente se exoneró del tributo de renta a las utilidades obtenidas en la enajenación de acciones realizadas a través de las bolsas de valores y se concedió el crédito del IVA pagado en la adición de bienes de capital mediante un descuento en el impuesto sobre la renta.
La reforma de 1995 o racionalización tributaria, hizo permanentes los cambios que de forma temporal se habían establecido en la Ley 6ª de 1992 y elevó en dos puntos la tasa del IVA. La tasa nominal del impuesto sobre la renta que recae sobre las utilidades de las empresas se estableció en 35%, por su parte las tasas marginales que gravan los ingresos de las personas naturales pasaron a 20%, 29% y 35%. Así mismo se reformó el impuesto a la gasolina y la contribución a las industrias extractivas. Se incluyeron algunos bienes y servicios a la base del IVA y la tasa se elevó al 16%. Igualmente se realizaron algunos cambios en los impuestos al consumo de propiedad de los departamentos.
También se incluyeron nuevos contribuyentes al impuesto sobre la renta y se estableció una presunción sobre el patrimonio bruto del 2%. Se concedieron algunas exenciones, como el 30% de los pagos laborales recibidos por los asalariados y se aumentó a 50 salarios mínimos mensuales la exención tributaria de las pensiones de jubilación tanto para el sector público como para los trabajadores del sector privado.
El aumento del déficit fiscal durante 1997 y 1998 llevó al Gobierno Pastrana a presentar un nuevo proyecto de reforma tributaria, mediante la cual se redujo la tasa del IVA y se incluyeron nuevos bienes y servicios a la base de dicho tributo. Se limitó el descuento del IVA pagado por los bienes de capital, mediante el cambio de descuento total por un gasto deducible en el impuesto sobre la renta. Se eliminó la renta presuntiva sobre el patrimonio bruto y se concedieron estímulos fiscales para la generación de empleo.
Finalmente por medio del Decreto 2331 de noviembre de 1998, se expidió en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, el cobro con carácter temporal (diciembre de 1999) del impuesto del 2 por mil. Actualmente está en el 3 por mil.
Hoy en día se tiene el IVA en el 16% para un sinnúmero de productos, incluso de la canasta familiar. El impuesto de renta es del 35% y existe de manera permanente el impuesto a las transacciones financieras en el 3 por mil.
Pero pese a todos los esfuerzos solidarios que ha realizado el Congreso con diferentes Gobiernos, las finanzas públicas presentan cifras de alto déficit fiscal, alta deuda externa, una situación social agobiante, lo cual se puede comprobar con las siguientes cifras y análisis que a continuación se detallan:
Las estadísticas del Banco Mundial señalan que más de la mitad de la población colombiana está viviendo en condiciones de pobreza en 1999. Los estudios indican que la proporción de los pobres en Colombia retrocedió a su nivel de 1988, después de haber mostrado una disminución de 20 puntos porcentuales entre 1978 y 1995. Durante este mismo período, el índice de extrema pobreza disminuyó más rápido, bajando 24 puntos porcentuales. Sin embargo, este aumento a finales de la década de los noventa fue menos severo y se mantuvo por debajo del nivel de 1988¿1.
Precisamente, el siguiente cuadro muestra perfectamente el retroceso de los niveles de desarrollo social de Colombia:
Indicadores de pobreza, Colombia a nivel nacional, urbano y rural Colombia, 1978-99
1978 1988 1995 1999
Nacional
Indice de pobreza 80% 65% 60% 64%
Indice de extrema pobreza 45% 29% 21% 23%
Pobreza de US$2 diarios [1] 33% 19% 13% 16%
Ingreso medio per capita [2] 112% 183% 216% 210%
Urbano
Indice de pobreza 70% 55% 48% 55%
Indice de extrema pobreza 27% 17% 10% 14%
Pobreza de US$2 diarios [1] 34% 5% 3% 5%
Rural
Indice de pobreza 94% 80% 79% 79%
Indice de extrema pobreza 68% 48% 37% 37%
Pobreza de US$2 diarios [1] 59% 38% 29% 30%
[1] Basado en los convertidores de la Paridad del Poder Adquisitivo de la base de datos de Indicadores del Desarrollo Mundial.
[2] Miles de pesos (pesos año 1999), sobre la base del ingreso familiar mensual.
A la luz de lo anterior, tenemos que decir que nuestro país ha tenido una década perdida, pese a todos a los esfuerzos y consideraciones que desde el Congreso hemos hecho en aprobar las más diversas reformas tributarias, así como el aval que les hemos dado a los acuerdos firmados con el Fondo Monetario Internacional, el último de los cuales fue el 3 de diciembre de 1999, sin que esto haya representado para el país signos reales de mejoramiento social y económico.
Llama la atención que el deterioro de la situación social se haya presentado en una década en la cual los ingresos tributarios de la Nación pasaron del 10% del PIB al 14%, pero sobre todo, en una década donde la deuda pública pasó del 16.51% del PIB en 1990 al 41.43% en el 2001. Pero igualmente hay que señalar, que la década del 90 fue la época en la cual el Estado vendió la mayoría de sus activos y logró obtener recursos millonarios por varias concesiones y licitaciones, entre ellas la de la telefonía celular y las viales.
Análisis de la misión del ingreso público 2
Precisamente, con el ánimo de entrar a analizar en forma clara y decidida el equilibrio de las finanzas públicas, y con ello enrumbar el país a un desarrollo social y económico sostenible, el Gobierno anterior creó la Comisión del Ingreso Público, de la cual formaron o forman parte destacados economistas, Comisión que dicho sea de paso entre otros aspectos en su informe final entregado a la actual administración, señala lo siguiente:
¿No obstante, el sinnúmero de reformas ha conducido a una estructura tributaria compleja y distorsionante. Ha logrado mantener la productividad con medidas aisladas y de corto plazo, en lugar de mejoras permanentes y sistemáticas. Lo más negativo ha sido el creciente número de exenciones, de amnistías permanentes, que lleva a que el recaudo se concentre en bases tributarias cada vez más estrechas y tasas más altas. Las exenciones representan 3 puntos del PIB en Colombia en 1998 (...)¿3.
Igualmente señala...
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