Informe de ponencia para primer debate al proyecto de acto legislativo 252 de 2013 cámara
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 252 DE 2013 CÁMARA. por medio del cual se introduce un sistema mixto de representación en el Congreso de la República y se dictan otras disposiciones
Bogotá, D. C., 25 de abril de 2013
Honorable Representante
GUSTAVO HERNÁN PUENTES DÍAZ
Presidente de la Comisión Primera Constitucional
Cámara de Representantes
La ciudad.
Asunto: Ponencia para primer debate del Proyecto de Acto Legislativo número 252 de 2013 Cámara, por medio del cual se introduce un sistema mixto de representación en el Congreso de la República y se dictan otras disposiciones.
Apreciado señor Presidente:
En cumplimiento del honroso encargo impartido por la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el pasado 22 de abril, me permito poner a su consideración, para discusión de la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes, el informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número 252 de 2013 Cámara, por medio del cual se introduce un sistema mixto de representación en el Congreso de la República y se dictan otras disposiciones. El texto que a continuación se presenta está dividido así:
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Trámite.
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Objeto y Contenido de la propuesta.
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Antecedentes históricos.
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Fundamentos.
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Derecho comparado.
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Proposición.
I. TRÁMITE
El proyecto de acto legislativo que se estudia fue presentado por los Representantes Augusto Posada, Carlos Amaya, Ángela María Robledo, Alfonso Prada, Lina María Barrera, Constantino Rodríguez, los Senadores John Sudarsky, Jorge Londoño, Eugenio Prieto, Juan Fernando Cristo, Juan Mario Laserna, Mauricio Ospina, Mauricio Aguilar, Manuel Virgüez, Germán Carlosama y otros.
En cumplimiento del trámite legislativo y del principio de publicidad, el Proyecto de Acto Legislativo número 252 de 2013 fue publicado en la Gaceta del Congreso número 115 de 2013 con fecha 21 de marzo de 2013.
Una vez el proyecto fue remitido a la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes, el día 3 de abril la mesa directiva designó como ponente al Representante Camilo Abril.
II. OBJETO Y CONTENIDO DE LA PROPUESTA
El proyecto presentado tiene como objetivo ¿la introducción de un sistema mixto de representación en el Congreso de la República¿, con dos tramos simultáneos: de un lado uno mayoritario compuesto por Distritos Uninominales (DUN) de elección mayoritaria y por otro lado, uno proporcional, consecuencia de listas cerradas y ordenadas. Además, con las modificaciones propuestas se busca compensar a aquellos partidos que en los DUN logran altas votaciones pero no suficientes para adquirir una curul, siendo aún más participativo el sistema.
Señala el texto del proyecto presentado que la iniciativa es el resultado de un extenso debate al interior de la mesa de Unidad Nacional, así como de un amplio periodo de interlocución con la sociedad civil, la academia y miembros de las otras Ramas del Poder Público, que entregó como resultado el enriquecimiento, publicidad y debate de la propuesta con la que se busca resolver, entre otros problemas, la necesidad de una relación más estrecha entre los miembros del Congreso y sus electores, y la creación de mecanismos de rendición de cuentas.
Con el objetivo de lograr el fin cometido, el cuerpo normativo propuesto está organizado en once artículos:
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Ocho artículos con modificaciones a la Constitución Política.
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Un artículo nuevo a la Constitución Política.
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Un artículo sobre pedagogía.
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Un artículo con la vigencia del acto legislativo.
III. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Los sistemas electorales determinan el comportamiento tanto de los elegidos como de los electores. Muchas de las costumbres electorales por las cuales el Congreso y los partidos han sido criticados por la opinión y la ciudadanía son consecuencias lógicas del sistema electoral. Todavía teóricos y políticos mantienen la búsqueda de la fórmula de proporcionalidad perfecta que corrija los grandes problemas en los sistemas electorales.
Dentro de los límites inherentes a las elecciones como instrumentos de elección colectiva, la manera más eficiente para estas es conectar al electorado con los representantes, el objetivo son altos niveles de identificabilidad y proporcionalidad entre los votos y los escaños. Se trata de dos componentes claves en la eficiencia de un sistema electoral: la identificabilidad se asocia con sistemas electorales mayoritarios y la proporcionalidad es asociada (obviamente) con representación proporcional. Es debido a estas presiones compensatorias que un sistema mixto es propenso a ser más eficiente[1][1].
A mediados del siglo XX, el mundo se dividía en sistemas electorales mayoritarios y proporcionales; cada país determinaba el sistema electoral de su conveniencia según el sistema político vigente, sin embargo, estos sistemas por separado evidenciaban grandes problemas de gobernabilidad, era evidente la falta de fortalecimiento de los partidos, de la ciudadanía, la carencia de representación y rendición de cuentas, llevando a muchos teóricos a replantearse el modelo electoral ideal que fuera lo suficientemente democrático que permitiera la inclusión de nuevos partidos políticos, una verdadera representación, una participación activa de la ciudadanía y una rendición de cuentas efectiva.
Al culminar la Segunda Guerra Mundial las naciones derrotadas y, principalmente Alemania, empezaron a implementar nuevos sistemas electorales. Alemania transformó su sistema electoral mayoritario, en un sistema mixto con la idea de devolverle la legitimidad perdida durante la época Nazi al Parlamento alemán. Durante 1949, el Parlamento fue transformado en un 60-40, el sesenta por ciento (60%) de los legisladores eran elegidos por mayoría en distritos electorales con asientos individuales y el otro cuarenta por ciento (40%) de los Representantes elegidos en listas del partido en cada uno de los estados alemanes[2][2].
Más adelante, durante la época de la posguerra el sistema electoral mixto fue casi exclusivo de Alemania, empero, en la década de los noventa esta visión comenzó a ser más atractiva para otros países. Después de la caída del muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética, varias democracias establecidas empezaron a reconsiderar la eficacia de su sistema, y las nuevas democracias emergentes del Este de Europa iniciaron la búsqueda de sistemas electorales que pudieran contribuir a la estabilidad de los regímenes nacientes. En este punto, los diseñadores institucionales mostraron especial interés en los sistemas electorales mixtos, precisamente porque el híbrido entre distritos uninominales y listas proporcionales combinaba las características deseables de los sistemas mayoritarios y proporcionales.
Es así como en varios países se inició la sustitución del sistema mayoritario por un sistema mixto que obedeciera más a las necesidades de una verdadera representación en los diferentes parlamentos del mundo. El sistema electoral mixto implementado por Alemania empezó a replicarse en países como: Nueva Zelanda, el Parlamento escocés, la Asamblea Nacional de Gales, Venezuela, Croacia, Corea del Sur, Italia, Israel, Rusia, Hungría, Bolivia, México, Ucrania, Japón y actualmente reformadores canadienses han sugerido la adopción del sistema mixto para su país[3][3].
Los sistemas electorales mixtos son considerados por algunos como ¿lo mejor de ambos mundos¿ (Shugart and Wattenberg, 2001).
Los sistemas mixtos se han convertido cada vez más en un popular medio de elecciones de las asambleas legislativas. Estos sistemas son atractivos ya que combinan las ventajas de la representación única (Distritos Uninominales) junto con el distrito de representación proporcional (tramo proporcional), y ayudan a compensar las desventajas asociadas con cada tipo de sistema tanto en términos de voto estratégico, como en los efectos mecánicos en la conversión de votos en escaños[4][4].
Por lo que se refiere al sistema electoral mixto, no caben dudas acerca del triunfo del ¿principio de representación mixta¿ durante la última década del siglo XX[5][5], sobre todo en los países que pertenecían al antiguo Bloque Soviético. Los sistemas de estas características dependiendo del país, presentan una gran variedad en cuanto a la fórmula mayoritaria utilizada, el umbral legal y la magnitud media de la circunscripción en el sector proporcional, número de votos que la ciudadanía emite y el porcentaje total de escaños elegidos en cada nivel[6][6].
La dicotomía entre las ventajas y debilidades de los sistemas mayoritarios y los de representación proporcional ha sido superada con la introducción del sistema electoral Alemán en la década de los cincuenta. Estos sistemas mixtos consisten en tener simultáneamente dos tramos en términos de votos y curules: uno de distritos electorales uninominales de elección mayoritaria y un segundo tramo de elección a partir de una lista que en el caso propuesto podría ser ordenada y cerrada sobre un territorio más amplio que los DUN y que llamaremos la circunscripción proporcional[7][7].
IV. FUNDAMENTOS
De las múltiples combinaciones posibles de una fórmula para vincular los dos tramos (Distritos Uninominales y Circunscripción Proporcional), y de un análisis pormenorizado de todas las variables, se puede establecer que las consecuencias negativas ya mencionadas de los sistemas mayoritarios, son producto de que en los distritos uninominales los votos de los perdedores se pierden, al quedar un único ganador. Por ello es importante que estos votos también sean tenidos en cuenta y aunque no elijan en los distritos uninominales, jueguen un papel fundamental al acumularse entre sí, en cada partido, para lograr la elección de otros parlamentarios inscritos en circunscripciones más amplias a través del segundo tramo diseñado: el de representación proporcional[8][8].
Como consecuencia de lo anterior, la propensión del sistema uninominal a formar un sistema bipartidista se reduce, al...
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