Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 226 de 2012 cámara 46 de 2011 senado
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 226 DE 2012 CÁMARA, 46 DE 2011 SENADOpor la cual se dictan normas de distribución de terrenos baldíos a familias pobres del país con fines sociales y productivos y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., mayo de 2013.
Doctor
JUAN DIEGO GÓMEZ JIMÉNEZ
Presidente Comisión Quinta
Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para primer debate en Cámara al Proyecto de ley número 046 de 2012 Senado, 226 de 2012 Cámara, por la cual se dictan normas de distribución de terrenos baldíos a familias pobres del país con fines sociales y productivos y se dictan otras disposiciones.
Señor Presidente:
En cumplimiento de la designación efectuada por la Mesa Directiva de la Comisión Quinta Constitucional de la Cámara de Representantes, de la manera más atenta, por medio del presente escrito procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 046 de 2012 Senado, 226 de 2012 Cámara, por la cual se dictan normas de distribución de terrenos baldíos a familias pobres del país con fines sociales y productivos y se dictan otras disposiciones.
I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA INICIATIVA
La presente propuesta legislativa fue presentada por la honorable Senadora Alexandra Moreno Piraquive, radicada el 28 de julio de 2011 en la Secretaría General del honorable Senado de la República, que mediante competencia en materia fue dispuesta para su estudio a la Comisión Quinta de Senado y publicada en la Gaceta del Congreso número 548 de 2011.
Trámite de la iniciativa
En las deliberaciones surtidas en el seno de la Comisión Quinta de Senado, esta iniciativa obtuvo concepto favorable emitido por el Ministerio de Agricultura.
En cifras, el Ministerio de Agricultura advirtió que de aprobarse todas las solicitudes pendientes para desarrollar actividades mineras y petroleras el 79.6% del territorio rural estaría comprometido para dichos fines, lo que, de contera, lo convierte en inadjudicable para miles de campesinos colombianos. Igualmente se calcula que más de 5 millones de campesinos se verían afectados con la destinación de esas extensiones de tierra a la minería.
El Ministerio de Minas, por su parte, emitió el concepto correspondiente frente al proyecto de ley, esgrimiendo que ¿el sector minero es el sector más sólido aportante a la economía colombiana, cuyo nivel de crecimiento genera grandes expectativas para el desarrollo del país. Y agregó que si bien la industria agrícola hace un aporte considerable en el PIB, no resulta en nada comparable con el obtenido por la explotación de minas y canteras y evidentemente casi imperceptible frente a la explotación de hidrocarburos. Así las cosas, pretender disminuir la adjudicación de terrenos baldíos a quinientos (500) metros de las explotaciones de recursos naturales no renovables, limitaría la expansión de las actividades de exploración y explotación de estos recursos, con la consecuente disminución de posibilidades para que las entidades territoriales se beneficien de los impuestos y demás participaciones que por orden constitucional les corresponde¿.
Dentro de las modificaciones aprobadas por la Comisión Quinta de Senado a la iniciativa en primer debate, se propuso reducir el radio de inadjudicabilidad de terrenos baldíos ubicados en zonas de explotación de recursos naturales no renovables, ya no a quinientos (500) metros como lo contemplaba el proyecto de ley originalmente sino a mil (1.000) metros, tal como se aprobó finalmente en la Comisión Quinta.
II. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD
Esta iniciativa de origen congresual, reproduce de manera idéntica el artículo 156 de la Ley 1152 de 2007 (Estatuto de Desarrollo Rural), cuerpo normativo que fue declarado inconstitucional por medio de la Sentencia C-175 de 2009.
III. ESTRUCTURA DEL PROYECTO
Objeto del proyecto
El proyecto tiene como objeto ampliar el área en la que se permite actualmente la adjudicación de terrenos baldíos situados alrededor de las zonas donde se adelantan procesos de explotación de recursos naturales no renovables. De modo que, con este proyecto de ley, la prohibición de adjudicar terrenos baldíos en tales zonas se circunscribiría a un radio de mil (1.000) metros, y no a cinco mil (5.000) metros como ocurre en la actualidad por cuenta de la Ley 160 de 1997.
Fundamentos legales y constitucionales
La Ley 160 de 1997 y sus decretos reglamentarios establecen una prohibición de cinco mil (5.000) metros alrededor del campo petrolero, para poder establecer el pozo, montar la infraestructura y brindar protección.
Pues bien, hoy en día no se requiere impedir la titulación en un área tan grande como son los cinco (5) kilómetros a la redonda (lo que representa 7.854 hectáreas). Por consiguiente, esta zona de delimitación actualmente puede ser de quinientos (500) metros, tal como lo establecía la Ley 1152 de 2007 (Estatuto de Desarrollo Rural), la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009.
Sobre la inconstitucionalidad de la Ley 1152 de 2007 (Estatuto de Desarrollo Rural) cabe precisar que esta se produjo en atención a una línea jurisprudencial que ha construido la Corte Constitucional en relación con la consulta previa. En efecto, el Alto Tribunal en reiteradas sentencias ha elevado el requisito de la consulta previa al rango de derecho fundamental de las comunidades indígenas y tribales, conforme a lo señalado en el Convenio número 169 de la OIT incorporado al derecho interno mediante la Ley 21 de 1991.
Así, en la Sentencia C-l75 de 2009 la Corte Constitucional tuvo como fundamento para la declaratoria de inexequibilidad, el hecho de que el Estatuto de Desarrollo Rural se constituía en un cuerpo normativo sistemático, que reúne las normas sustanciales y de procedimiento relacionadas con el aprovechamiento agropecuario de la tierra. Se trata, bajo esa perspectiva, de una regulación de carácter general, que incide en los intereses de la población que reside y deriva su sustento de las actividades agrícolas en zonas rurales, de la cual hacen parte las comunidades indígenas y afrodescendientes.
Precisamente el obstáculo más grande que podría solear este proyecto de ley sería el de la consulta previa. Consciente de esto, y con el fin de orientar la ponencia para primer debate, solicité al Ministerio del Interior el concepto correspondiente. Fue así como la Dirección de Asuntos Legislativos de esa cartera despejó las inquietudes que teníamos sobre el particular, luego de un análisis constitucional, legal y jurisprudencial que concluyó con lo siguiente:
En consecuencia y teniendo en cuenta la normatividad y la jurisprudencia relacionada me permito concluir que el derecho de Consulta Previa es un derecho Fundamental de los grupos étnicos conforme a los usos y costumbres de cada uno de ellos. Es una potestad que procede para los trámites administrativos y para los procedimientos legislativos, condicionada a lo que establezcan la Constitución y la ley en asuntos de iniciativa parlamentaria; así pues en el caso que nos ocupa no procede el trámite de consulta previa debido a que se trata de un proyecto de ley dirigido de manera uniforme para todos los colombianos generando una afectación de carácter general y no particular y directa a un grupo étnico ya que no altera su estatus de comunidad.
Para reforzar este argumento del Ministerio del Interior, me permito recordar que la propia Corte Constitucional ha reiterado que la Consulta Previa es obligatoria únicamente respecto de aquellas disposiciones que eventualmente puedan afectar en forma directa los intereses de las comunidades, de modo que aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio número 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses. Debe aclararse, por supuesto, que en los casos en que la medida legislativa no afecte directamente a las comunidades indígenas y tribales, la participación de las mismas no se ve restringida, sino que se conduce a través de los mecanismos generales de participación. (Sentencia C-175 de 2009).
Para agotar la discusión respecto de la Consulta Previa y el presente proyecto de ley, nos...
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