Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 104 de 2014 Senado, 131 de 2014 Cámara - 29 de Octubre de 2014 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 543249594

Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 104 de 2014 Senado, 131 de 2014 Cámara

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 131 DE 2014 CÁMARA Y 104 DE 2014 SENADO por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016. Doctores

JOHN JAIRO ROLDÁN AVENDAÑO

Presidente Comisión Cuarta

Honorable Cámara de Representantes

ARTURO CHAR CHALJUB

Presidente Comisión Cuarta

Honorable Senado de la República

RAYMUNDO ELÍAS MÉNDEZ BECHARA

Presidente Comisión Tercera

Honorable Cámara de Representantes

RODRIGO VILLALBA MOSQUERA

Presidente Comisión Tercera

Honorable Senado de la República

Honorables Presidentes:

Atendiendo la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional, de la Ley 1530 de 2012 y demás normas que la desarrollan y reglamentan, y por la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso de la República, nos permitimos rendir ponencia para primer debate en las Comisiones Económicas Conjuntas del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 131 de 2014 Cámara y 104 de 2014 Senado, por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1º de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016.

En cumplimiento de la normativa vigente, el pasado 1° de octubre, los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, doctores Mauricio Cárdenas Santamaría y Tomás González Estrada, respectivamente, en nombre del Gobierno nacional presentaron a consideración del Honorable Congreso de la República el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio 2015-2016[1][1], por un valor de $18,2 billones.

De acuerdo con lo manifestado por el Ministro de Hacienda, este proyecto de ley tiene como propósi to decretar el Presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) para el bienio 2015-2016. Su contenido atiende especialmente la ejecución de programas estratégicos dirigidos a apoyar el crecimiento económico, la generación de empleo y los programas sociales para superar la pobreza y mejorar las condiciones de equidad en todas las regiones y localidades del país. Este Presupuesto junto con el Presupuesto General de la Nación (PGN), en el cual se materializa el Plan Nacional de Desarrollo, constituyen instrumentos fundamentales para el desarrollo de las regiones y de sus comunidades, y para reducir las inequidades intra e interregionales.

1. ANTECEDENTES

El Acto Legislativo (AL) 5 de julio de 2011, creó el Sistema General de Regalías (SGR), desarrollado por la Ley 1530 de 2012 y otras normas reglamentarias. En el Congreso de la República, después de analizar y mejorar el proyecto inicial presentado por el Gobierno nacional, aprobamos la modificación del mecanismo de reparto vigente hasta ese momento, mediante el cual, durante décadas, se distribuyeron las regalías y compensaciones provenientes de la extracción y producción de recursos naturales no renovables. Este cambio constitucional y legal que aprobamos, estableció un nuevo sistema de distribución, corrigiendo la inequidad existente entre las regiones.

Esta modificación en las reglas de juego ha convertido a las regalías en una herramienta muy poderosa y eficaz de inclusión social. Somos conscientes de la necesidad de introducir algunos ajustes en la normativa del SGR que potencie su capacidad de estimular el desarrollo territorial y social.

A pesar de que se requieren mejoras, es de todas maneras indudable que la reforma aprobada, con sus componentes de equidad regional y de equidad social, es un elemento fundamental para la lucha contra la pobreza y la desigualdad social. Hay ya resultados que muestran que los niveles de pobreza y pobreza extrema empiezan a registrar una tendencia descendente[2][2], que estamos seguros se mantendrá en los próximos años. No obstante, urge seguir impulsando este proceso. Y en esta evolución tendrá un importante papel el buen uso q ue hagamos de las regalías.

De conformidad con el artículo 61 de la Ley 1530 de 2012, el Sistema Presupuestal del SGR está constituido así:

i) Plan de Recursos: lo elabora el Ministerio de Hacienda con base en la información remitida por los órganos del sistema y contiene una proyección, a diez años, de las fuentes que lo financian;

ii) Banco de Programas y Proyectos de Inversión del SGR: administrado por el DNP. Los bancos correspondientes a las entidades territoriales son administrados por la correspondiente entidad territorial, y

iii) Presupuesto del SGR: comprende, además de las disposiciones generales para su correcta ejecución, el Presupuesto bienal de ingresos del SGR que contiene la estimación de lo que se espera recaudar durante el bienio como contraprestación económica a la explotación de los recursos naturales no renovables, y la proyección de otras fuentes de financiamiento del SGR, y el Presupuesto bienal de gastos, que contiene la totalidad de las autorizaciones de gasto para el bienio, de acuerdo con las participaciones definidas en la Ley 1530 de 2012. Esta ha definido (artículo 77) que solo se podrán incluir las siguientes autorizaciones de gasto:

a) Las normas contenidas en dicha ley que organizan los órganos, entidades y fondos que forman parte del SGR;

b) Las destinadas a dar cumplimiento a los proyectos de inversión que se financien con los recursos del SGR;

c) Las participaciones de las entidades receptoras de asignaciones directas de reg alías y compensaciones;

d) Las destinadas a la vigilancia y control fiscales de acuerdo con lo previsto en la presente ley;

e) Créditos judicialmente reconocidos.

Comoquiera que las regalías deben administrarse con criterio presupuestal, el correspondiente Presupuesto que asigna los recursos provenientes de las regalías deberá ser presentado al Congreso de la República y aprobado por este, en las fechas, plazos y procedimientos dispuestos por la mencionada Ley 1530 de 2012. La norma ha previsto que sea un Presupuesto bienal, a diferencia del PGN cuya vigencia es de carácter anual.

La norma también ha previsto que el Proyecto de Presupuesto lo prepare el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Minas y Energía (MME). A su turno definió que la presentación bienal del Proyecto de Ley está a cargo de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, a más tardar el primer día hábil del mes de octubre, fecha a partir de la cual el Congreso de la República abocará su estudio y aprobación de acuerdo con el reglamento y en las fechas y plazos que se resumen en el Cuadro 1, teniendo como plazo final para aprobar el proyecto: antes de la medianoche del 5 de diciembre.

Cuadro 1

Cronograma del proceso de programación y aprobación de la ley bienal de Presupuesto del SGR

Ley 1530 de 2012

VER CUADRO EN ORIGINAL IMPRESO O EN FORMATO PDF

De la misma manera que ocurre con el PGN, el órgano de comunicación del Gobierno con el Congreso, en todo lo relacionado con el Presupuesto del SGR, es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este acompañará el trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República, brindando la información necesaria para su estudio y aprobación. En consecuencia, solo el Ministro de Hacienda y Crédito Público podrá solicitar a nombre del Gobierno la modificación al Proyecto de Presupuesto del SGR. Aunque el Congreso de la República puede proponer modificaciones a este, sin embargo, estas, de ser pertinentes, requerirán en todo caso aval previo por escrito del Ministro de Hacienda.

El pasado 22 de octubre, el Ministro de Hacienda, en presentación del proyecto de ley expresó que las proyecciones que sirven de fundamento a la elaboración del proyecto de presupuesto pueden verse afectadas por múltiples factores, muchos de ellos exógenos, que le confieren un alto grado de incertidumbre a las previsiones. Sobresalen las variables del sector minero-energético relacionadas con la producción y el precio de los recursos naturales no renovables. Es lo que ha venido ocurriendo en los meses anteriores.

La ya débil situación de la economía global se ha visto agravada por riesgos geopolíticos que hacen muy volátil e incierta cualquier previsión sobre el comportamiento del mercado energético y minero. En todo caso, de acuerdo con lo expresado por el Ministro Cárdenas, las proyecciones se han ajustado al mejor estimativo posible de ingreso, incluyendo en estas los 54 proyectos de mejoramiento de recobro de hidrocarburos en los campos existentes, que podrían materializarse en el bienio 2015-2016, así como el desarrollo de yacimientos no convencionales, si se superan los asuntos de consulta previa, licencias ambientales y condiciones de entorno. De acuerdo con el Ministro de Hacienda, las metas de producción se han estimado con supuestos ajustados, considerando las circunstancias actuales del sector, en un marco de transparencia y responsabilidad fiscal.

De todas maneras, aun considerando que los supuestos de proyección son relativamente conservadores, lo cual es una muestra de responsabilidad fiscal del Gobierno nacional, los ponentes le hemos expresado al Ministro de Hacienda nuestra preocupación por la volatilidad que afecta a los mercados internacionales y la evolución descendente que han mostrado en tiempos recientes los precios de los hidrocarburos y de otras materias primas. Esto, especialmente, por los efectos que esta tendencia pueda tener en los ingresos por regalías y compensaciones. El mismo Ministro Cárdenas ya lo manifestó, cuando señaló cómo las dificultades en el sector han afectado negativamente los ingresos de la Nación por sus efectos sobre la tributación a la renta y la generación de dividendos para la Nación. Para las regiones, una caída en la actividad del sector minero energético no tendrá efectos más benignos. Por el contrario, puede...

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