Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 134 de 2014 Senado, 101 de 2014 Cámara
por medio de la cual se establece el régimen sancionatorio del transporte, su infraestructura y sus servicios conexos y complementarios y se establecen otras disposiciones. Doctor
JORGE ELIÉCER LAVERDE
Secretario General
Comisión Sexta Constitucional Permanente
Ciudad
Señor Secretario:
En atención al encargo dado por la Mesa Directiva de la Comisión Sexta Constitucional a la cual pertenezco, en relación al estudio y presentación de ponencia para tercer debate al Proyecto de ley número 134 de 2014 Senado, 101 de 2014 Cámara, por medio de la cual se establece el régimen sancionatorio del transporte, su infraestructura y sus servicios conexos y complementarios y se establecen otras disposiciones, actuando con el usual comedimiento procedemos a través del presente documento a rendir el respectivo informe de ponencia para tercer debate, honor que aspiramos a desempeñar con acierto y especial complacencia dentro de las siguientes consideraciones:
I. TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY
El Proyecto de ley número ¿ 134 de 2014 Senado101 de 2014 Cámara fue radicado en la Cámara de Representantes el día 16 de septiembre de 2014 por los honorables Representantes a la Cámara Lina María Barrera Rueda, Ciro Rodríguez Pinzón, Jaime Felipe Lozada Polanco y Alfredo Ape Cuello Baute, publicado en la Gaceta del Congreso número 513 de 2014 del Congreso de la República.
Hecha la repartición, le correspondió la ponencia para primer debate al honorable Representante Alfredo Ape Cuello Baute, siendo rendida está a través de la Secretaría de la Comisión, publicada la misma en la Gaceta del Congreso número 644 de 2014, dándosele primer debate en la sesión del día 11 de noviembre de 2014 en la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
Posteriormente, pasó a la Plenaria de Cámara, con ponencia del Representante Alfredo Ape Cuello Baute del Partido Conservador, la cual fue publicada en la Gaceta de Congreso número 787 de 2014 y aprobada el día 11 de diciembre de 2014, el texto aprobado en Plenaria de Cámara fue publicado en la Gaceta de Congreso número 874 de 2014, pasando al Senado para su tercer debate a la Comisión Sexta de Senado Constitucional.
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley tiene por objeto establecer el Régimen Sancionatorio del Transporte, su Infraestructura y sus Servicios Conexos y Complementarios, determinando las autoridades competentes para ejercer la potestad sancionatoria en materia de transporte y sus servicios conexos, los sujetos, las infracciones objetivas y subjetivas, las sanciones, medidas correctivas y preventivas, así como los procedimientos que han de seguirse ante la comisión de una infracción, para imponer las sanciones respectivas.
III. ORIGEN DEL PROYECTO DE LEY
En este proyecto de ley se recalca que el transporte tiene el carácter de servicio público esencial y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección a los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos.
Destaca que la seguridad del servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2°, 11, 24, 365 y 366 que le impone al Estado el deber de proteger la vida y la integridad de todas las personas residentes en Colombia.
Con la expedición del Decreto número 2053 de 2003 y posteriormente el 087 de 2011, se introdujeron reformas al marco institucional del sector transporte en busca de una mayor eficiencia. Se dispuso que el Ministerio de Transporte es la entidad encargada de la formulación y adopción de las políticas, planes y programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los diferentes modos de transporte; asimismo, es el encargado de articular los organismos que integran el sector.
IV. CONSIDERACIONES AL PROYECTO DE LEY
No hay duda sobre la necesidad de una iniciativa que contenga el sistema sancionatorio del sector transporte, pues si bien hoy hay leyes que contemplan este régimen, a la luz de la dinámica que acompaña esta actividad han surgido nuevas circunstancias y nuevos actores que hacen necesaria la expedición de una norma que permita el cubrimiento a todos los actores.
Además, es primordial a través de esta iniciativa, dotar de instrumentos a la Superintendencia de Puertos, Transporte e Infraestructura y dada la gran responsabilidad que ella tiene en la supervisión que debe realizar en la prestación de los diferentes servicios del sector transporte, tránsito y su infraestructura. En la medida en que no exista un debido control al cumplimiento de todas las obligaciones y deberes desprendidos de las normas sustantivas que regulan cada una de las actividades del sector, esta omisión se refleja en el desmejoramiento, deterioro o desorganización en el desarrollo de las actividades propias de cada servicio, situación está que hoy se viene presentando y que como consecuencia se refleja en la inconformidad del usuario por la deficiencia en la prestación de los diferentes servicios.
Es claro que tal como hoy están las cosas, no se puede pretender que la Superintendencia de Puertos y Transporte ejerza con eficiencia las tareas de Inspección, Vigilancia y Control pues su estructura administrativa, técnica con que hoy cuenta le permite realizarlas.
Ahora bien, es oportuno precisar que el régimen sancionatorio es de reserva legal, y por tanto el sector requiere con urgencia el trámite de esta iniciativa, toda vez que el Consejo de Estado ha declarado la nulidad de actos administrativos contentivos de sanciones y expedidos por el ejecutivo, como es el caso concreto del Decreto número 3366 de 2003, por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor y se determinan unos procedimientos, generándose con ello incertidumbre en cuanto a la normatividad por aplicarse.
El derecho sancionatorio o ius puniendi del Estado, el cual se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad, reserva legal, debido proceso (1), razonabilidad, proporcionalidad, teniendo cada uno de estos principios, particularidades en cuanto a sus intereses, sujetos involucrados, sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad, consagrados en la Constitución Nacional, adquieren matices dependiendo precisamente del tipo de derecho sancionador de que se trate.
El principio de legalidad es inherente al Estado social de derecho, protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal.
Sobre este principio se pronunció la Corte Constitucional según sentencia C-710, así:
¿La consagración constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de Derecho: Con el principio de división de poderes en el que el Legislador ostenta la condición de representante de la sociedad como foro político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y definición de las leyes que han de regir la comunidad. Y de otro lado, define la relación entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso de p oder de coerción será legítimo solamente si está previamente autorizado por la ley. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa¿.
Este principio lleva ínsito un doble propósito, conforme al cual es necesario que existan preceptos jurídicos preexistentes (lex previa) que permitan establecer con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas que vulneran el correcto funcionamiento de la administración pública, como las sanciones jurídicas correspondientes por su realización u omisión.
El segundo propósito es de carácter formal, o sea el relativo a la exigencia y existencia de una norma de rango legal que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la administración.
En relación con el contenido mínimo o presupuestos que debe contener la sanción en virtud del principio de legalidad, la Corte Constitucional, a través de sentencia C-475 de 2000 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó:
¿El principio de legalidad de las sanciones exige: i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador; ii) que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito y también el acto que determina la imposición de la sanción; iii) que la sanción se determine no solo previamente sino plenamente (¿) obviamente, este no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la graduación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos y mínimos¿.
En la concreción del principio de legalidad participan a su vez los principios de reserva de ley y tipicidad.
El principio de reserva legal se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma, según consagración del artículo 29 de la Constitución .
El debido proceso en materia administrativa sancionatoria se concibe según Sentencia C-404 de 2001, así:
¿No es que los principios de la normatividad sustantiva procesal del derecho penal, se aplique a todas las actuaciones judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa, exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o...
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