Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Acto Legislativo 058 de 2015 Cámara
por el cual se modifica el artículo 90 de la Constitución Política. Bogotá, D. C., 10 de septiembre de 2015
Honorable Representante
MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ
Presidente
Comisión Primera Constitucional
Cámara de Representantes
Ciudad
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, me permito presentar informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número 058 de 2015 Cámara, por el cual se modifica el artículo 90 de la Constitución Política, para lo cual fui designado como ponente por la Honorable Mesa Directiva de la Comisión Primera, ponencia que se sustenta en los siguiente términos:
I. Trámite de la Iniciativa
El día cinco (5) de agosto del presente año, el suscrito radicó ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el Proyecto de Acto Legislativo número 058 de 2015 Cámara, por el cual se modifica el artículo 90 de la Constitución Política. Este Proyecto de Acto Legislativo también fue apoyado y firmado por otros veinticuatro (24) honorables Representantes. La iniciativa fue publicada en la Gaceta del Congreso número 577 de 2015.
Por designación de la Honorable Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, Acta número 002, fui nombrado para rendir informe de ponencia en primer debate conforme al Oficio C.P.C.3.1-0066-2015 de fecha 12 de agosto de 2015.
II. Objeto y Contenido del Proyecto de Acto Legislativo
El presente Proyecto de Acto Legislativo tiene por objeto reformar el artículo 90 de la Co nstitución Política de Colombia con el fin de que sea posible reglamentar en virtud de la ley, las diferentes tipologías del daño causado por el Estado, cuando estas sean objeto de fijación arbitrio iuris, así como sus montos, condiciones y límites para la responsabilidad estatal.
La idea es que, una vez aprobado el Acto Legislativo, se proceda por vía legal no solo a reglamentar aquellos eventos en los cuales la responsabilidad del Estado pueda estar limitada, condicionada, o excluida, sino también, a fortalecer la Acción de Repetición para hacerla mucho más efectiva, y a consolidar la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado dotándola de mejores herramientas para su cabal funcionamiento. Solo con esta visión integral se puede detener el desangre de las finanzas públicas. Tal como están las cosas, los fallos en contra del Estado significan una vena abierta, en detrimento de los recursos públicos, es decir, en perjuicio de los recursos que nos pertenecen a todos.
La propuesta constitucional, que supone el primer gran paso en el propósito global, se puede apreciar en el siguiente cuadro comparativo:
Texto vigente en la Constitución, y texto propuesto en el Proyecto de Acto Legislativo
| TEXTO CONSTITUCIONAL | TEXTO PROPUESTO EN PROYECTO |
| Artículo 90 de la Constitución Política. ¿Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este¿. | Artículo 1°. El artículo 90 de la Constitución quedará así: ¿Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este. La ley podrá establecer los eventos en que la responsabilidad del Estado esté limitada, condicionada o excluida¿. |
III. Consideraciones
¿ Marco Jurídico
Es contundente la potestad que tiene el Legislador para fijar reglas especiales relacionadas con la cuantificación y criterios para reducir los riesgos de arbitrariedad del juez, reafirmada entre otras en las Sentencias C-916 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-1008 de 2010 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva de la Corte Constitucional, en la que precisan que el legislador:
¿Al definir el alcance de la `reparación integral¿ puede determinar cuáles daños deben ser tenidos en cuenta, y en esa medida incluir como parte de la reparación integral los daños materiales directos, el lucro cesante, las oportunidades perdidas, así como los perjuicios morales, tales como el dolor o el miedo sufridos por las víctimas, los perjuicios estéticos o los daños a la reputación de las personas, o también los llamados daños punitivos, dentro de límites razonables. Puede también el legislador fijar reglas especiales para su cuantificación y criterios para reducir los riesgos de arbitrariedad del juez. Estos criterios pueden ser de diverso tipo. Por ejemplo, pueden consistir en parámetros que orienten al juez, en límites variables para ciertos perjuicios en razón a lo probado dentro del proceso para otra clase de perjuicios, o en topes fijos razonables y proporcionados¿.
En el mismo sentido, y repitiendo algunos apartes, esta alta Corte a través de la Sentencia C-1008 de 2010 manifiesta:
¿La Carta Política no precisa cuáles daños deben ser reparados, ni la forma en que deben ser cuantificados, para que se entienda que ha habido una indemnización integral. Tampoco prohíbe que se indemnice cierto tipo de daños. Se limita a reconocer que las víctimas y perjudicados por un hecho punible tienen derecho a la reparación, mediante ¿la indemnización de los prejuicios ocasionados por el delito¿ (artículo 250, numeral 1, C. P.).
Por lo anterior, el legislador, al definir el alcance de la ¿reparación integral¿ puede determinar cuáles daños deben ser tenidos en cuenta, y en esa medida incluir como parte de la reparación integral los daños materiales directos, el lucro cesante, las oportunidades perdidas, así como los perjuicios morales, tales como el dolor o el miedo sufridos por las víctimas, los perjuicios estéticos o los daños a la reputación de las personas, o también los llamados daños punitivos, dentro de límites razonables. Puede también el legislador fijar reglas especiales para su cuantificación y criterios para reducir los riesgos de arbitrariedad del juez. Estos criterios pueden ser de diverso tipo. Por ejemplo, pueden consistir en parámetros que orienten al juez, en límites variables para ciertos perjuicios en razón a lo probado dentro del proceso para otra clase de perjuicios, o en topes fijos razonables y prop orcionados¿.
Este criterio fue reiterado, también en materia extracontractual, a propósito de una sentencia proferida en relación con la expresión ¿reparación integral¿ contenida en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, respecto de la responsabilidad estatal. No obstante que sobre esta específica acusación se produjo fallo inhibitorio, la Corte ratificó que:
¿(¿) Si como lo ha sostenido la Corte, el derecho a la reparación es un derecho regulable y materia de configuración legislativa, el escenario adecuado para debatir sobre la forma como tiene que aplicarse el sistema de reparación a favor de las víctimas y afectados es el Congreso de la República y no la Corte Constitucional. (¿)
Con base en las anteriores providencias, autores como el doctor Juan Carlos Henao y el doctor Esguerra, han concluido, (luego de realizar extensos diagnósticos sobre la evolución y la constante ampliación que en materia jurisprudencial ha tenido este tema tanto en el Consejo de Estado como en la Corte Suprema de Justicia y hasta la misma Corte Constitucional, y que dejan entrever la imperiosa necesidad de establecer, determinar y unificar criterios), que podría presentarse, de manera directa, un proyecto de ley para reglamentar el artículo 90, incluyendo en él, las categorías de daños, los eventuales condicionamientos o limitaciones o exclusiones, la definición y diferenciación clara entre responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva, (y en qué caso aplicaría una o la otra), el concepto de reparación integral, etc., etc.
Precisamente, en su documento ¿Diagnóstico del Sistema de Reparación de Daños Originados en la Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia¿, el doctor Juan Carlos Henao plantea:
¿¿puede válidamente [el Congreso de la República] legislar precisando el alcance del mismo y puede determinar cuáles daños deben ser tenidos en cuenta, y en esa medida incluir como parte de la reparación integral los daños materiales directos, el lucro cesante, las oportunidades perdidas, así como los perjuicios morales, tales como el dolor o el miedo sufridos por las víctimas [¿] Puede el legislador también fijar reglas especiales para su cuantificación y criterios para reducir los riesgos de arbitrariedad del juez...¿.
Y en similares términos, el doctor Esguerra en su informe ¿Diagnóstico del Régimen Jurídico de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en Colombia¿ manifiesta:
¿Bien se señaló en la Asamblea Nacional Constituyente el efecto que tendría dicha norma dicha norma, cuando se dijo, en medio de la discusión sobre la adopción del hoy artículo 90 del texto constitucional, que con él:
¿[S]e desplaza el soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de predicarse cuando se cause un detrimento patrimonial que carezca de título jurídico válido y que exceda el conjunto de las cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida social¿.
Hoy cabría decir, más aún, que el sentido y alcance del artículo 90 constitucional, que en ocasiones sigue generando discusión entre teóricos del derecho y operadores jurídicos, se puede encontrar en detalle y con...
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