Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 040 de 2016 Cámara, 60 de 2016 Senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 040 DE 2016 CÁMARA Y 60 DE 2016 SENADO por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2017. Doctores:
LUIS EDUARDO DÍAZ GRANADOS TORRES
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
LUIS FERNANDO DUQUE GARCÍA
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
HERNANDO JOSÉ PADAUÍ ÁLVAREZ
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
FERNANDO EUSTACIO TAMAYO TAMAYO
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
En atención a la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de 1992, rendimos ponencia para primer debate en las Comisiones Económicas Conjuntas del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes al Proyecto de ley número 040 de 2016 Cámara y 60 de 2016 Senado, por la cual se decreta e l Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2017.
1. FIJACIÓN DEL MONTO DEFINITIVO DEL PGN 2017
El pasado 29 de julio, dentro del plazo señalado por el artículo 346 de la Constitución Política[1][1], el Gobierno nacional, por intermedio del ministro de Hacienda y Crédito Público, puso a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley del presupuesto general de la Nación (PGN) para el año de 2017, por un valor total de $224,4 billones.
Para abordar el análisis del proyecto, en las Comisiones Económicas hemos estudiado y discutido con prioridad el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2016 (MFMP), presentado por el ejecutivo el 14 de junio en cumplimiento del plazo dispuesto en el artículo primero de la Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal[2][2].
Con el mismo fin, desde el pasado mes de agosto, en las Comisiones Económicas hemos atendido la exposición del Gobierno nacional, representado por el ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio Cárdenas, que se ha referido a los aspectos más importantes del proyecto de ley y al estado de la economía.
El ministro Cárdenas ha expresado su confianza en el comportamiento de la economía colombiana y en su capacidad para absorber los choques externos. Ha sido claro en manifestar que el Gobierno nacional ha hecho uso de las herramientas de política a su disposición para hacer frente a los problemas generados por la reducción internacional del precio del petróleo. Fenómeno que ha afectado los ingresos fiscales de la Nación y de las regiones, vía regalías, así como las cuentas externas del país. Para contrarrestar esta situación el Gobierno ha promovido la transición del actual modelo de crecimiento hacia uno menos dependiente del sector minero-energético, para lo cual se ha basado en la depreciación de la tasa de cambio y en el impulso de la construcción de infraestructura moderna, a través de los programas viales de cuarta generación.
De acuerdo con lo expuesto por el ministro, el presupuesto de 2017 tendrá que ajustarse a la disminución de las rentas petroleras, que entre 2013 y 2016 ha significado para la Nación una pérdida de ingresos fiscales cercana a 3,4% del PIB. Para contrarrestar esta situación el Gobierno nacional ha implementado una estrategia de política denominada austeridad Inteligente, que le ha permitido distribuir el peso del ajuste entre las diferentes políticas, sin sobrecargar ninguna de ellas; con esto ha podido dar cumplimiento a las metas de la regla fiscal y lo ha logrado con base en: i) generación de mayores ingresos; ii) austeridad en el gasto público, y iii) mayor endeudamiento, esto es, mayor déficit fiscal, en consonancia con los lineamientos que le permite el diseño metodológico del mecanismo de la misma regla fiscal.
No obstante, de acuerdo con lo informado por el ministro, el Comité Consultivo para la Regla Fiscal (CCRF) ha considerado que este mayor déficit, como lo permite el diseño metodológico de la regla, solo puede ser temporal y tiene un límite en el tiempo, en especial si se considera que por ingresos provenientes del sector petrolero se ha calculado una pérdida permanente para la Nación de 2,9% del PIB. Esto significa, según el ministro, que se requiere un ajuste de la misma magnitud en las cuentas fiscales. Por esta razón, el CCRF en sesión del pasado mes de mayo estableció metas puntuales más bajas de déficit total para los años 2017 y 2018 (3,3 y 2,7% del PIB, respectivamente), que las que permite dicho diseño metodológico, incluyendo parcialmente los ajustes por ciclo energético y ciclo económico. Esta senda de déficit total recomendada por el Comité, y aceptada por el Gobierno nacional, implica que el balance total comience a reducirse a partir de 2017 hasta que se equipare con el balance estructural en el año 2022, cuando será igual a 1,0% del PIB, como lo ordena la ley[3][3]. El cumplimiento de las recomendaciones del CCRF constituye, según lo expresado por el ministro, el referente utilizado para la formulación del presente proyecto de ley de presupuesto.
En cuanto al estado económico de la Nación, el Ministro de Hacienda destacó que la confianza que genera la responsabilidad fiscal y el buen manejo macroeconómico ha contribuido al crecimiento de la economía que fue del 3,1% en 2015. Este registro fue el segundo más alto de las principales economías de América Latina, después de Perú (3,3%), y superior a los de México (2,5%), Chile (2,1%) y Brasil (-3,8%). La recuperación gradual de algunos sectores como la industria, la agricultura y la construcción de edificaciones reflejan el paso exitoso a una economía con nuevos liderazgos sectoriales, menos dependiente de la producción minero-energética, que cuentan con el apoyo de un sector prestador de servicios financieros y de otros servicios que se expanden a buen ritmo, lo que demuestra que el país ha logrado acomodarse a la menor renta petrolera.
Aunque las proyecciones del MFMP prevén un incremento del PIB para 2016 de 3,0% y del 3,5% en 2017, sin embargo, hemos visto con preocupación la información más reciente del DANE, que registra un incremento del PIB de solo 2,3% para el primer semestre de 2016, lo cual pone en duda la factibilidad de alcanzar las metas previstas por el Gobierno nacional. La situación de los mercados internacionales, que sigue siendo de incertidumbre, junto a las medidas sobre tasa de interés de referencia adoptadas por la Junta Directiva del Banco de la República para hacer frente a la inflación, han contribuido a frenar el crecimiento de la economía, como ya lo revelan las cifras del DANE. Por esta razón el propio ministro ha expresado que posiblemente en 2016 el aumento del PIB sea del 2,5%, lo que, sin duda, afectará las proyecciones para los siguientes años.
Aun así, el ministro Cárdenas ha sido enfático en resaltar que el proyecto de PGN de 2017 es un presupuesto responsable que no sólo cumple las metas previstas en la regla fiscal, sino que también contribuye a lograr las metas del PND, pues se mantienen los compromisos de inversión social (Familias en Acción, De Cero a Siempre y Colombia Mayor, entre otros), así como con los pensionados y servidores públicos y con nuestros acreedores, externos e internos, y se cumplen las sentencias proferidas por los jueces de la República y las Altas Cortes.
Al justificar su propuesta de presupuesto, el ministro destacó la importancia de ajustar el funcionamiento para garantizar una senda sostenible de gasto en el entorno actual. Adaptarse a una menor disponibilidad de recursos implica decisiones dolorosas en materia de gastos de personal, de adquisición de bienes y servicios y transferencias. Es esta la razón por la cual, según el ministro, en la programación del presupuesto de 2017 se privilegió la inversión de calidad más que el monto de la misma, y se focalizó la inversión pública en sectores estratégicos de acuerdo con su importancia y su contribución al crecimiento, a la generación de empleo, y al mejoramiento de la competitividad y productividad del país, en el entendido de que el sector privado tendrá que jugar un papel más importante en la provisión de bienes y servicios públicos, especialmente en la construcción de infraestructura, como se hace ya mediante el mecanismo de las APP.
En sesión de comisiones también hemos tenido la oportunidad de escuchar la intervención del Gerente General del Banco de la República, doctor José Darío Uribe, y de otros funcionarios del orden nacional. El Gerente expuso su visión sobre las perspectivas de la economía colombiana en 2016 y las razones por las cuales el equipo técnico del Banco de la República ha revisado a la baja la estimación inicial de crecimiento económico para 2016, y prevé ahora un aumento del PIB en un rango situado entre 1,5 y 3,0%, con mayor probabilidad de 2,3% ¿ 2,5%, tasa inferior a la estimada por el Gobierno nacional.
El doctor Uribe analizó el comportamiento actual de la inflación y las posibl es causas de las alzas observadas recientemente. Enfatizó en que el fuerte incremento en los precios de los alimentos, así como la depreciación nominal y su transmisión parcial a los precios al consumidor son los factores que explican en gran medida la diferencia entre la inflación y la meta[4][4]. La intensidad de estos choques produjo una desviación de la inflación y de sus expectativas respecto de la meta, y activó algunos mecanismos de indexación.
El gerente reafirmó el compromiso de la Junta de mantener la inflación y sus expectativas ancladas en la meta, bajo el supuesto de que existe un incremento de naturaleza transitoria en la inflación. Así mismo, defendió la conveniencia de mantener la actual estrategia de incremento en la tasa de...
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