Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 131 de 2014 Cámara, 104 de 2014 Senado
por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016. Doctores
JOHN JAIRO ROLDÁN AVENDAÑO
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
ARTURO CHAR CHALJUD
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
RAYMUNDO ELÍAS MÉNDEZ BECHARA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
RODRIGO VILLALBA MOSQUERA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional, de la Ley 1530 de 2012 y demás normas que la desarrollan y reglamentan, y de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso de la República, nos permitimos rendir ponencia para segundo debate en plenaria de la honorable Cámara de Representantes al Proyecto de ley número 131 de 2014 Cámara, 104 de 2014 Senado, por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016.
1. PRESENTACIÓN E INFORME SOBRE PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY DE SGR
En cumplimiento de la normativa vigente, el pasado 1° de octubre, los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, doctores Mauricio Cárdenas Santamaría y Tomás González Estrada, respectivamente, en nombre del Gobierno nacional presentaron a consideración del honorable Congreso de la República el Proyecto de ley de Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio 2015 - 2016[1][1], por un valor de $18,2 billones.
De acuerdo con lo manifestado por el Ministro de Hacienda, este Proyecto de ley tiene como propósito decretar el Presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) para el bienio 2015-2016. Su contenido atiende especialmente la ejecución de programas estratégicos dirigidos a apoyar el crecimiento económico, la generación de empleo y los programas sociales para superar la pobreza y mejorar las condiciones de equidad en todas las regiones y localidades del país. Este Presupuesto junto con el Presupuesto General de la Nación (PGN), en el cual se materializa el Plan Nacional de Desarrollo, constituyen instrumentos fundamentales para el desarrollo de las regiones y de sus comunidades, y para reducir las inequidades intra e interregionales.
La Ley 1530 de 2012 ha dispuesto que el Presupuesto del SGR sea de carácter bienal, a diferencia del PGN cuya vigencia es anual. Este proyecto debe ser preparado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Minas y Energía (MME). Su presentación está a cargo de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, quienes lo pondrán a consideración del Congreso a más tardar el primer día hábil del mes de octubre, fecha a partir de la cual este abocará su estudio y aprobación de acuerdo con el reglamento y en las fechas y plazos que se resumen en el cuadro 1, teniendo como plazo final de aprobación: antes de la medianoche del 5 de diciembre.
Cuadro 1
Cronograma del proceso de programación y aprobación de la ley bienal de presupuesto del SGR
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2. PLAN DE RECURSOS DEL SGR 2015-2024
Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía prepararon el Plan de Recursos 2015-2024, que se resume en el cuadro 2. La sumatoria de los recursos que se estimaron para 2015 y 2016 constituyen las fuentes que financiarán los gastos que se autoricen para ser ejecutados por los beneficiarios del SGR en ese bienio, en concordancia con lo dispuesto en la normativa del Sistema.
Cuadro 2
Proyección ingresos SGR 2015-2024
Miles de millones de pesos
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2.1. Distribución de los recursos del SGR para el bienio 2015-2016
En el cuadro 3 se presenta la distribución de los recursos del SGR realizada por el DNP, en cumplimiento de lo señalado en el numeral 5 del artículo 9° de la Ley 1530 de 2012, se efectuó aplicando los diferentes parámetros, porcentajes y reglas de distribución contenidas en el artículo 2° del Acto Legislativo número 05 de 2011, en la Ley 1530 de 2012, y en el Decreto número 1073 de 2012. Distribución propuesta en el proyecto inicial presentado por el Gobierno nacional.
Cuadro 3
Distribución del Sistema General de Regalías Bienio 2015-2016
Miles de millones de pesos
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3. MODIFICACIONES EN PRIMER DEBATE
En las presentaciones del proyecto de ley, el Ministro Cárdenas fue claro en señalar que las proyecciones que sirvieron de fundamento para su elaboración pueden verse afectadas por múltiples factores, muchos de ellos exógenos, sobresaliendo en especial las variables del sector minero-energético relacionadas con la producción y el precio de los recursos naturales no renovables, como ha venido ocurriendo en los meses anteriores. Esta situación ha generado un alto grado de incertidumbre en los cálculos previstos de regalías.
La ya débil situación de la economía global se ha visto agravada por riesgos geopolíticos que hacen muy volátil e incierta cualquier previsión sobre el comportamiento del mercado energético y minero. Además de esto, se han producido cambios tecnológicos importantes en los procesos de extracción y producción de hidrocarburos, especialmente en Estados Unidos, que han modificado significativamente la estructura del mercado, generando una situación de sobreoferta a nivel mundial con el consiguiente desplome en los precios internacionales.
Aunque el Ministro Cárdenas ha señalado que las proyecciones se han ajustado al mejor estimativo posible de ingreso y producción considerando las circunstancias actuales del sector, en un marco de transparencia y responsabilidad fiscal, sin embargo, aun aceptando que los supuestos empleados por el Gobierno nacional para sus proyecciones son relativamente conservadores, los ponentes le expresamos al Ministro de Hacienda nuestra preocupación por la volatilidad que afecta a los mercados internacionales y la evolución descendente que han mostrado en tiempos recientes los pr ecios de los hidrocarburos y de otras materias primas. Esto, especialmente, por los efectos que esta tendencia tiene en los ingresos por regalías y compensaciones.
En efecto, el comportamiento reciente del precio del petróleo puede estar señalando que estamos enfrentando posiblemente un escenario de menores precios en el corto plazo. Aunque el mercado ya había incorporado en sus expectativas de precio que la producción petrolera de Estados Unidos y de Rusia se encuentra en tendencia creciente y cerca de sus máximos históricos, y que el surgimiento de otras fuentes de energía, como el gas natural y el shale gas que están por fuera del control de la OPEP, están remplazando al combustible, eventos recientes han llevado al mercado a considerar que existe en el mercado mundial una sobreoferta de crudo mayor a la esperada.
Para empezar, el crecimiento de la economía mundial ha sido menor al esperado. De hecho, el Fondo Monetario Internacional revisó a la baja el crecimiento de la economía mundial a 3,3% para 2014. Lo anterior se reflejaría en una menor demanda por crudo durante el año, que ante una oferta estable implica menores precios.
Por otro lado, históricamente, cuando los precios del petróleo se comenzaban a descolgar, la OPEP reducía la oferta de petróleo en el mercado mundial para impulsar la recuperación del precio. En esta ocasión, como lo anunciaron en agosto pasado, varios países de la OPEP (Arabia Saudita, Kuwait y los Emiratos Árabes Unidos) decidieron no disminuir su oferta con el objetivo de no perder participación en el mercado como consecuencia del surgimiento de otros tipos de energía como el shale gas y el gas natural.
Así mismo, pese a las dificultades geopolíticas de Libia, Nigeria, Sudán del Sur e Iraq, se observó un repunte inesperado de la producción petrolera en estos países. A su vez, Japón decidió reiniciar algunos de sus reactores nucleares, lo que disminuye la demanda futura por gasolina.
Por último, varios fondos de cobertura han decidido liquidar sus posiciones largas sobre el preci o del petróleo, lo que ha impulsado más a la baja el precio del mismo en el corto plazo.
Ante este nuevo contexto del mercado de crudo, varios analistas (EIA, BNP PARIBAS) han revisado a la baja sus proyecciones para 2015 y 2016. De hecho, los pronósticos más recientes para estos años se ubican entre USD 102 y USD 97 dólares por barril para el precio del petróleo de referencia Brent. Si se aplica la diferencia de USD 12 que tiene el precio de la canasta de petróleo Colombia con el Brent, el precio se ubicaría entre USD 85 y USD 90 por barril en 2015 y 2016.
Estas mismas preocupaciones las expresó el mismo Ministro Cárdenas cuando analizamos el proyecto de PGN, ocasión en que señaló cómo las dificultades en el sector han afectado negativamente los ingresos de la Nación por sus efectos sobre la tributación a la renta y la generación de dividendos para la Nación. Para las regiones, una caída en la actividad del sector minero - energético no tendrá efectos más benignos. Por el contrario, puede poner en grave riesgo la situación social de las regiones y las posibilidades de desarrollo de todo el país.
Por estas razones, los ponentes consideramos que estamos ante una situación que amerita toda la atención de las autoridades económicas y un llamado de alerta para las regionales, para que pongan en marcha las medidas que contribuyan a aminorar los efectos, económicos y sociales, que puedan derivarse de un desplome en los precios internacionales de los hidrocarburos y otras materias primas. Razón por la cual el Congreso de la República mantendrá un seguimiento permanente de la evolución y ejecución de los...
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