Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 004 de 2012 cámara
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 004 DE 2012 CÁMARA. por medio de la cual se grava la actividad petrolera y minera, con el impuesto de industria y comercio y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., 12 de marzo de 2013
Doctor
AUGUSTO POSADA SÁNCHEZ
Presidente
Cámara de Representantes
Ciudad
En atención a la designación que nos fuera hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera Permanente de Cámara y dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 153 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos presentar ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 004 de 2012 Cámara, por medio de la cual se grava la actividad petrolera y minera, con el impuesto de industria y comercio y se dictan otras disposiciones, en los siguientes términos:
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Objeto del proyecto
El proyecto de ley objeto de estudio, se propone gravar la actividad petrolera y minera con el impuesto de industria y comercio; a su vez, se establecen los cinco (5) elementos para la configuración de la obligación tributaria respecto de estas dos actividades (hecho generador, base gravable, tarifa, sujeto pasivo y sujeto activo).
Con el recaudo de este tributo se busca generar mayores ingresos fiscales para los entes territoriales, en razón a que el impuesto de industria y comercio constituye una de las principales fuentes de ingresos, sino la mayor, de las administraciones locales, ingresos que naturalmente crecerían, al gravar la actividad petrolera y minera.
La iniciativa se presenta también, como una alternativa en la lucha contra la minería ilegal, la cual genera empleo de mala calidad, y constantemente ocasiona graves problemas ambientales que perjudican a las poblaciones que se encuentran cerca a los lugares de extracción, en concordancia con lo mencionado, los municipios se convertirían en aliados incondicionales del Gobierno Nacional, en el control, inspección y vigilancia de las actividades petrolera y minera, teniendo presente que también están en juego los recursos de sus administraciones y la sostenibilidad ambiental de sus regiones.
Este proyecto de ley se presenta como consecuencia de la posibilidad legal que existe para que las autoridades municipales puedan gravar con el impuesto de Industria y Comercio a las compañías petroleras y mineras que se encuentren operando en su jurisdicción, independientemente de si ellas a su vez, se encuentren pagando regalías a dicho municipio, el presente proyecto de ley, pretende adicionar al artículo 32 de la Ley 14 de 1983, las actividades petrolera y minera, para con ello ampliar el hecho generador contenido en la norma, indicando los elementos del tributo y derogando las normas contrarias a la aplicación del presente proyecto de ley.
Finalmente la iniciativa beneficiaría con recursos directos a más de 320 municipios del país, ubicados en por lo menos 22 departamentos, alrededor del 68% del territorio Nacional.
De esta manera hacer tangibles los principios de equidad y progresividad tributaria consagrados en el artículo 363 de la Constitución; en razón a que no es posible que los comerciantes más pequeños del país paguen el Impuesto de Industria y Comercio, y las grandes compañías petroleras y mineras que reportan utilidades extraordinarias, no lo hagan.
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Antecedentes del proyecto
Un proyecto de ley, en similar sentido fue radicado el 16 de mayo de 2012, por los honorables Representantes Jaime Rodríguez Contreras, Simón Gaviria Muñoz, Ángel Custodio Cabrera Báez, Alejandro Carlos Chacón Camargo, León Darío Ramírez Valencia, entre otros honorables Representantes; proyecto ley que le correspondió el número 234 de 2012 Cámara, por medio de la cual se grava la actividad petrolera con el impuesto de industria y comercio y se dictan otras disposiciones, el proyecto fue retirado por sus autores el 20 de junio de 2012, de conformidad con el artículo 155 de la Ley 5ª de 1992.
La iniciativa que se puso a consideración de la honorable Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, fue radicada nuevamente el 20 de julio de 2012 y publicado en Gaceta del Congreso número 462 de 2012, con una modificación respecto de las derogatorias, por los honorables Representantes: Jaime Rodríguez Contreras, Simón Gaviria Muñoz, Alejandro Carlos Chacón Camargo, Luis Enrique Dussán López, Heriberto Escobar González, León Darío Ramírez Valencia, Luis Antonio Serrano Morales, Gerardo Tamayo Tamayo, Albeiro Vanegas Osorio, Hugo Orlando Velásquez Jaramillo y los honorables Senadores Hernán Andrade Serrano, Juan Mario Laserna.
Finalmente esta iniciativa fue aprobada en primer debate el trece (13) de diciembre de dos mil doce (2012); previo anuncio de su votación en Sesión Ordinaria realizada el día doce (12) de diciembre de dos mil doce (2012), en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo número 01 de 2003.
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Marco Normativo
3.1 Estado del arte, Impuesto de Industria y Comercio en Colombia (ICA)
Los antecedentes históricos del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) en Colombia se remontan hasta el año de 1826, donde existía una contribución de carácter obligatorio sobre las personas que desarrollaban actividades industriales y comerciales, con el fin de obtener una patente de funcionamiento. Este impuesto es el resultado de la herencia española y su impuesto de ¿contribución de patentes¿[1][1] creada por el Decreto Real del 19 de noviembre de 1810 y ¿subsidio de comercio¿[2][2] creado por Decreto Real del 16 de febrero de 1824.
Sin embargo, es hasta 1913 que se expide la Ley 97, la cual autoriza al Consejo de Bogotá a la libre creación de impuestos y contribuciones, el artículo 1°, literal f), permitió la creación de impuestos sobre carruajes y vehículos, también, sobre patentes de establecimientos industriales, clubs, cafés cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones, entre otros. Este mismo artículo, literal k), contempla la creación de impuestos por colocación de avisos de cualquier establecimiento público.
Doctrinalmente se atribuye al literal f), del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, como el origen del Impuesto de Industria y Comercio. Si bien, la Ley 97 no define los elementos principales del impuesto, como la base gravable, la tarifa, e incluso no hay claridad sobre el hecho generador, se entiende que en un principio, la idea no era la creación del impuesto sobre la actividad comercial o industrial como tal, si lo era el impuesto sobre los establecimientos que desarrollarán estas actividades, se puede decir entonces, que el hecho generador consistía en el patentamiento de un establecimiento que desarrollará las actividades descritas en el literal f), del artículo 1°. Por lo tanto, el impuesto sobre actividades comerciales sin establecimiento parecía no tener gravamen.
No obstante, la Ley 97 de 1913 tiene como característica el desarrollo territorial de los impuestos creados por el artículo 1°, autorizando inicialmente al Consejo de Bogotá a la creación y reglamentación del impuesto, donde posteriormente, la Ley 84 de 1915 extiende esta facultad a todos los municipios del país. Entonces, los municipios podrán reglamentar ciertos aspectos del impuesto como la tarifa, la base gravable, el recaudo, los procedimientos, investigaciones y liquidaciones, entre otros.
Pero al permitir que los consejos municipales crearan y reglamentaran de manera individual los elementos estructurales de los impuestos, sin principios rectores en común o algunos parámetros básicos para todos, generó una situación de confusión sobre la estructura jurídica tributaria del Impuesto de Industria y Comercio. Por lo tanto, se dio la necesidad de establecer los elementos de la obligación tributaria del impuesto a nivel nacional, de esta manera surgió la Ley 14 de 1983, ¿por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones¿.
Aunque la Ley 14 regula también otros aspectos tributarios, en lo que atañe al ICA, establece nociones generales del impuesto, como que en materia imponible, el impuesto recaerá sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan en las respectivas jurisdicciones municipales. Define la actividad industrial como aquella que se dedica a la producción, extracción, fabricación, transformación, etc., de cualquier clase de materiales o bienes.
La actividad comercial, como aquella destinada al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías. Y la actividad de servicio como las destinadas a la satisfacción de necesidades de la comunidad como: el expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, transporte y aparcaderos, servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, etc.
Si bien, luego de la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1983, hubo un escaso desarrollo normativo sobre el ICA, surgieron algunas reformas no tan significativas. La Ley 50 de 1984 en su artículo 11[3][3], al regular aspectos sobre el financiamiento del presupuesto y el fortalecimiento de los fiscos municipales, permitió que se gravara con el ICA las entidades previstas en el artículo 39, numeral 2, literal d)[4][4], de la Ley 14 de 1983, sólo cuando estas, realizarán actividades industriales o comerciales, y de manera exclusiva con dichas actividades.
Con la Ley 55 de 1985, en el artículo 62, se determinó que para efectos de la correcta liquidación y pago del ICA, los concejos municipales expedirán acuerdos que garanticen el efectivo control y recaudo del impuesto. Siguiente a esto, el Decreto número 1333 de 1986, por el cual se expide el Código del Régimen Municipal, incluyó en su articulado los contenidos de la Ley 14 de 1983 en cuanto al ICA.
De la misma manera, continúan surgiendo leyes con aportes no tan significativos para el ICA, como la Ley 43 de 1987, artículo 47, que autorizó a los consejos municipales a un anticipo en el recaudo del ICA; la Ley 49 de 1990, en el artículo 77, determinó que para el pago del ICA sobre...
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