Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 219 de 2011 cámara 30 de 2010 senado
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 219 DE 2011 CÁMARA, 30 DE 2010 SENADOpor la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus Entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública.
Doctor:
ALBEIRO VANEGAS OSORIO
Presidente
Comisión Segunda
Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 219 de 2011 Cámara, por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública.
Señor Presidente:
En atención a la designación hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y con fundamento en los artículos 150, 153 y 156 de la Ley 5ª de 1992, me permito presentar ponencia para primer debate al proyecto de ley de la referencia, en los siguientes términos.
ANTECEDENTES
La presente iniciativa fue presentada a consideración del Congreso de la República por el señor Ministro de Defensa, Rodrigo Rivera Salazar, ya surtió el trámite correspondiente en el Senado de la República con ponencia de la Senadora Myriam Paredes Aguirre, aprobada por unanimidad por los miembros de la Comisión Segunda del Senado el día 30 de noviembre del 2010, en Plenaria del Senado el día 6 de abril de 2011, y en Comision Segunda de la Cámara de Representantes el 25 de mayo de 2011.
OBJETO DEL PROYECTO
El objeto de este proyecto de ley es expedir la normatividad que contiene los procesos administrativos por pérdida o daños de los bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública.
El primer antecedente de la responsabilidad administrativa es el Decreto número 1255 de 1961, que expidió el Presidente de la República, y fue el primer reglamento del Ministerio de Defensa Nacional que consagró los ¿Procesos administrativos por pérdidas o daños de material de guerra¿. Este decreto fue reformado por el Decreto 791 del 5 de abril de 1979, reformado por los Decretos 1093 de 1994 y 1932 de 2000, en los temas de cuantías y competencias para fallar las investigaciones administrativas que se adelantaban por pérdida o daños de material de las instituciones señaladas.
Con posterioridad al Decreto 791 de 1979, la Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 124 que ¿la ley determinará los casos de responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva¿.
Pese a la existencia de este conjunto de decretos y con ocasión de la reserva legal que existe en la materia, con fundamento en los artículos 6° y 124 de la Constitución Política, es necesaria una ley que regule la responsabilidad administrativa por la pérdida o daño de los bienes en que puede incurrir el servidor público que labora en el Ministerio de Defensa sus entidades adscritas y vinculadas o la fuerza pública, toda vez, que el Decreto bajo el cual se estaban adelantando dichos procesos administrativos es anterior a la Constitución de 1991 y viola la reserva legal que nuestra Carta Política consagra.
Con fundamento en lo anterior, cursaron en el Consejo de Estado dos acciones de nulidad contra el texto del Decreto 791 del 5 de abril de 1979, las cuales prosperaron dejando sin fundamento jurídico los procesos que se adelantaban por responsabilidad administrativa, al respecto el Consejo de Estado, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo profirió las siguientes sentencias:
¿ El Consejo de Estado, el día 11 de octubre de 2006, en expediente 2002-00414, con ponencia del Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, ya había declarado la nulidad del artículo 34 del Decreto 791 de 1979, en la expresión ¿prescribe en dos años¿.
¿ Con fecha 9 de diciembre de 2010, el Consejo de Estado, en el expediente 11001032400020050016601, Consejera Ponente María Claudia Rojas Lasso, declaró la nulidad en su integridad del Decreto 791 de 1979, al considerar que el Gobierno Nacional lo había expedido sin competencia, existiendo reserva legal, asignada constitucionalmente al Congreso de la República, para regular la responsabilidad de los servidores públicos.
¿ Posteriormente, el 20 de enero de 2011, dentro del expediente 11001032400020050012601, Consejera Ponente María Claudia Rojas Lasso, declaró probada la excepción de cosa juzgada con relación a lo decidido con el Decreto 791 de 1979, estándose a lo resuelto en las dos decisiones anteriores.
Por lo anterior, durante el debate en Plenaria del Senado se hizo necesario modificar la redacción de los artículos 35, 92, 112 y 113 del Proyecto de ley 30 de 2010.
Para efectos de ilustrar la trascendencia del presente proyecto de ley, a continuación se exponen las estadísticas de los procesos que se adelantaban, en virtud del Decreto 791 de 1979 y lo que representan económicamente para el Ministerio de Defensa y la fuerza pública.
Entidad
Número total de procesos
Impacto Económico
Ejército Nacional
1.210
$ 9.746.253.009
Armada Nacional
312
3.348.548.463
Policía Nacional
2.020
5.491.996.254
Fuerza Aérea
59
11.085.068.471
Ministerio de Defensa
22
146.000.000
Dirección General Marítima
10
350.000.000
Comando General de FM
14
2.570.827.739
Total
3.548
33.093.901.403
DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRATIVA
El Concepto 1522 de agosto 4 de 2003 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estableció que la responsabilidad fiscal que se genera por el daño patrimonial al Estado sea consecuencia del ejercicio de una gestión fiscal y aclaró que ¿en caso de pérdida, daño o deterioro por causas distintas al desgaste natural sufrido por las cosas, de bienes en servicio o inservibles no dados de baja¿[1][1], ¿únicamente procede la derivación de responsabilidad fiscal cuando el hecho tenga relación directa con ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables¿[2][2].
La Corte Constitucional en sentencia C-840 de 2001 señaló los titulares de la responsabilidad fiscal expresando:
¿La responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición.
Advirtiendo que esa especial responsabilidad está referida exclusivamente a los fondos o bienes públicos que hallándose bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritas por la ley. La gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, correctamente identificados¿.
El órgano que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal es la Contraloría, el enfoque principal que se le brinda a esta entidad es netamente contable, lo cual se puede apreciar en los artículos 93 y 94 del Acto Legislativo de 1945 y de las funciones otorgadas al Contralor General de la República.
En la actualidad la Resolución Orgánica 5500 de 2003, proferida por el Contralor General de la República, establece la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal en el referido organismo de control. ¿Esta resolución se fundamenta en distintas normas de la Ley 610 y en ella se delega la competencia para conocer, tramitar y decidir la acción fiscal que corresponde adelantar a la Contraloría General de la República¿[3][3].
La Ley 42 de 1923 y con posterioridad la Constitución Política de 1991 configuran la vigilancia fiscal con los mismos elementos que determinan la responsabilidad civil, en el entendido de que se ocasionen perjuicios en desarrollo de su gestión de tesoreros, almacenistas y ordenadores del gasto, en tanto y cuanto estuviesen obligados a rendir cuentas a la Contraloría General de la República.
El Concepto 1522 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estipuló que el daño al Estado se puede producir en actividades distintas a la gestión fiscal, de aquí se deriva que no todo daño de contenido patrimonial sufrido por las entidades públicas implica responsabilidad fiscal, ya que no toda actuación de los funcionarios que afectan el patrimonio público son desarrollo de gestión fiscal[4][4]. Por el contrario, el origen del daño o deterioro de los bienes públicos puede ser el incumplimiento de los deberes de los servidores públicos.
Dicha responsabilidad ha sido llamada administrativa, cuyo fin consiste en que el servidor público responda por los daños causados a los bienes del Estado, esta responsabilidad es distinta de la responsabilidad fiscal, disciplinaria, penal o de otra índole.
Siguiendo lo anterior, en la responsabilidad administrativa no procede un...
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