Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 200 de 2012 cámara
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 200 DE 2012 CÁMARA. por medio de la cual se dictan normas para la modernización del Congreso y la modificación del régimen de Comisiones.
Bogotá, junio 12 de 2013
Doctor
AUGUSTO POSADA
Presidente honorable Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Informe de Ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley número 200 de 2012 Cámara, por medio de la cual se dictan normas para la modernización del Congreso y la modificación del régimen de Comisiones.
Respetado doctor:
En cumplimiento con designación encomendada por la mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional permanente de la honorable Cámara de Representantes, nos permitimos rendir ponencia favorable para segundo debate al Proyecto de Ley número 200 de 2012 Cámara, presentado por los honorables Representantes Carlos Andrés Amaya Rodríguez, Alfredo Bocanegra Varón, José Joaquín Camelo, Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Gloria Stella Díaz, Luis Enrique Dussán, Julio Eugenio Gallardo, Alba Luz Pinilla, Augusto Posada y Juan Manuel Valdés, y los honorables Senadores José Antonio Correa, Marco Aníbal Avirama y Roy Barreras Montealegre, publicado en la Gaceta número 769 del 7 de noviembre de 2012.
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I. SÍNTESIS DEL PROYECTO DE LEY
El presente proyecto de ley fue aprobado en sesión del día 12 de junio de la presente calenda en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, esta iniciativa pretende la creación de los órganos asesores que ayudarían a mejorar la calidad del proceso legislativo y deben ser creados ahora para que puedan estar listos para iniciar su funcionamiento al momento de la instalación del nuevo congreso que se instalará el 20 de julio de 2014.
En la presente exposición de motivos se buscará presentar la importancia de la existencia de unos órganos de esta naturaleza y mostrar como los mismos son elementos consustanciales al buen funcionamiento de los congresos de la mayor parte de países de desarrollo similar al colombiano.
Vale la pena empezar destacando que el contexto actual en el que se presenta este proyecto es el más apropiado dado que comparado con el Ejecutivo la estructura del Legislativo ha permanecido estática y su funcionamiento se encuentra anclado en el diseño realizado dos décadas atrás. Es inconcebible que mientras el Ejecutivo se encuentra en una dinámica donde se adapta permanentemente al entorno, el Legislativo permanezca pétreo en su estructura y forma de gestión.
Un tema central es la necesidad de cuerpos asesores para que el congreso pueda mejorar la capacidad de análisis de las iniciativas, tener más presentes las consideraciones relacionadas con el impacto económico y presupuestal de los proyectos así como el mejoramiento de la seguridad jurídica que acompaña los proyectos y la calidad de la técnica legislativa con la cual se trabaja.
II. ANTECEDENTES Y CONTEXTO
Existe un desfase entre la organización del Congreso y las expectativas de la ciudadanía. Esto ha hecho que esta última comienza a expresar su descontento con la denominada legitimidad de ejercicio del legislativo.
De hecho, la investigación del Centro de Análisis Político, señala que los expertos en el tema del legislativo hacen referencia a la presencia de una crisis de eficiencia en los Congresos. Los expertos Muñoz Quesada y Rodríguez Chang se refieren en los siguientes términos:
¿se trata, fundamentalmente, no de una crisis de poder sino de una crisis de eficiencia y, consecuentemente, de un problema que se circunscribe mayormente a los procedimientos y a los métodos legislativos, sin disminuir y menos aún, disimular, la significación de la situación de crisis, por cuanto de no resolverse estos problemas funcionales y operativos, estas deficiencias repercutirán, sin duda, a corto plazo en la pérdida de fe de los pueblos en su Parlamento y en el desencadenamiento de una progresiva desnaturalización de su esencia, como lo comienzan a mostrar las diferentes encuestas nacionales.¿. (Muñoz Quesada y Rodríguez Chang 1999, p. 27).
La situación anterior es el reflejo de lo que los expertos en la materia identifican como una crisis de los Congresos. Para tener un panorama de los principales aspectos de esta crisis, vale la pena recuperar el informe promovido por la Unidad de Promoción para la Democracia de la OEA y el IIDH / CAPEL, según Cordero (1999) en los siguientes términos:
¿La crisis de la institución parlamentaria es cada vez más notoria. Es una crisis total que abarca sino todos, casi todos los aspectos fundamentales del órgano legislativo. Se cuestiona la institución en sí, su mecánica de trabajo, el sistema de escoger sus miembros, la idoneidad de las personas que la componen y un sinnúmero de aspectos que van desde la legitimidad de su composición hasta su papel como parte de la estructura gubernamental en el proceso de toma de decisiones¿. (Cordero 1999, p. 3).
Otro diagnóstico identificado sigue la misma línea argumentativa anterior señalando que:
¿Pareciera que la crisis que viven los Parlamentos de la región no es una crisis de carencia de atribuciones y potestades. Más bien se origina en la existencia evidente de defectos operativos, de situaciones de ineficiencia en el funcionamiento, de anacronismos, de inmovilismo, de vicios legislativos, de lentitud e inoportunidad a la hora de legislar y ejercer el control político¿. (Perina 1999, p. 10).
A nivel regional, un listado de estas carencias de las áreas administrativas y del conocimiento legislativo especializado, es descrito por Perina en los siguientes términos:
¿Carencias o atrasos en la administración de la institución, en los reglamentos y procedimientos legislativos; en los archivos legislativos; en la documentación e información disponible para la preparación, redacción y debate de las leyes; en las técnicas de redacción legislativa; en los códigos de argumentación; en los reglamentos de ética parlamentaria; en los sistemas de asesoría; en los servicios administrativos, etc. De esta situación se desprende que los legisladores no cuentan con los necesarios o suficientes recursos materiales de administración, comunicación e información, para la elaboración adecuada de las leyes. Tampoco cuentan con apropiados servicios de asesoría técnica profesional, ya sea a través de asesores individuales, por bancadas, comisiones o cámaras (subrayado fuera de texto original). Los asesores con frecuencia son asesores políticos con limitados conocimientos técnicos legislativos o substantivos en áreas/temas que requieren legislación; y por lo general son contratados para cumplir compromisos políticos o para asesoramiento personal en asuntos político/partidistas. El resultado de esta combinación de deficiencias o carencias organizacionales son leyes sin su debido estudio comparativo o de antecedentes; o sea, leyes con serias lagunas conceptuales o de información que con frecuencia duplican, contradicen o invalidan leyes existentes, dificultando seriamente su aplicación, y que conducen a una inseguridad jurídica (Perina 1999, p. 12).
Buena parte de estos diagnósticos han sido recogidos gracias a las investigaciones apoyadas por organismos de la cooperación internacional, insertas en los proyectos de Modernización del Congreso. En el caso colombiano los proyectos para la Modernización del Legislativo fueron apoyados en la década de los 90 desde el punto de vista financiero por el BID con 6 millones de dólares[1][1] (Perina en Experiencias de Modernización Legislativa en América Central y República Dominicana 1999, p. 14) y desde el punto de vista técnico por la Unidad de Promoción para la Democracia de la OEA apoyó al Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes para la realización de un estudio comparativo sobre funcionamiento de los Congresos en la región Andina. Producto de este apoyo surgió un libro Congresos y Democracia en los países de la Región Andina. Deficiencias y Estrategias en 1997, en el cual se analizó el papel y actuación de las instituciones legislativas, con un énfasis especial en el Congreso Colombiano. (Perina 1999, p. 16).
Más recientemente, la Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo apoyó un Plan de Modernización. Los resultados de este proyecto están...
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