Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 241 de 2012 senado
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 241 DE 2012 SENADO. ACUMULADO 80 DE 2011 SENADOpor medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia
Bogotá, D. C., 24 de octubre de 2012
Doctor
JORGE ELIÉCER BALLESTEROS BERNIER
Presidente Comisión Séptima
Senado de la República
Ciudad
Ref.: Ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 241 de 2012 acumulado 80 de 2011 Senado, por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia.
Respetado doctor:
En cumplimiento a la designación que nos fue encomendada, le presentamos la ponencia para segundo debate del proyecto de ley de la referencia.
Antecedentes del proyecto de ley
El presente Proyecto de ley número 241 de 2012, acumulado con el 080 de 2011, fue radicado el 16 de mayo del mismo año. Fue aprobado en primer debate según consta en la Gaceta del Congreso 310 de 2012.
A continuación presentamos, luego que el proyecto ha sido consultado con gremios, la academia, trabajadores y el Gobierno, la ponencia para segundo debate que inicia con los argumentos técnicos que soportan los cambios que se ponen a consideración, luego se presenta un texto comparativo (anexo) de cada uno de los artículos con su justificación específica.
1. Introducción
En mayo del presente año el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Trabajo radicó en el Congreso de la República el Proyecto de ley 241 de 2012, por medio de la cual se crea el Mecanismo de Protección al Cesante, el que, en consideración a la identidad de materia, fue acumulado con el Proyecto 080 de 2011, de autoría del honorable Senador Mauricio Lizcano.
En consideración a la importancia de esta iniciativa innovadora de protección a los trabajadores cesantes, el Ministerio del Trabajo y el Congreso de la República iniciaron un amplio proceso de difusión, diálogo y concertación pública, donde han tenido la oportunidad de participar representantes del sector privado, los trabajadores, la academia y la sociedad civil en general.
Ese proceso de concertación produjo el reconocimiento de que un mecanismo de protección al cesante es una iniciativa altamente pertinente, así como que el momento por el que pasa la Economía demanda un modelo integral que proteja al trabajador formal en periodos de pérdida de su empleo.
Por otro lado, estos espacios de discusión lograron una importante retroalimentación técnica que llevan a los honorables Senadores ponentes del proyecto de ley, en conjunto con el Ministerio del Trabajo, a ser correspondientes con los actores involucrados y proponer algunos ajustes que sin duda son mejoras para conseguir el objetivo que se busca.
En ese estado de cosas, esta ponencia para segundo debate recoge tanto el estado del arte y la exposición de motivos que llevaron a los autores a presentar el Mecanismo en una primera instancia, así como las principales inquietudes, ajustes y recomendaciones del proyecto en sus diferentes componentes.
Ahora bien, entrando en la materia específica del proyecto de ley, el marco de la política de protección laboral se ha identificado la necesidad de incluir mecanismos de protección al desempleado que cubran los riesgos de las fluctuaciones en los ingresos de los trabajadores, que faciliten la adecuada reinserción de los trabajadores en el mercado laboral y que sean financieramente sostenibles. En este contexto, el DNP, el antes Ministerio de la Protección Social, y el Ministerio del Trabajo han estado trabajado desde hace más de dos años en el diseño de un mecanismo de protección al cesante. Este trabajo que fue impulsado por el Gobierno Nacional, a través del artículo 169 de la Ley 1450 del 2011- Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que enfatiza la necesidad de desarrollar un instrumento para que las cesantías cumplan su objetivo principal de proteger al trabajador cesante.
El diseño del mecanismo de protección al cesante que se presenta se basa en los estudios técnicos contratados por el DNP en 2011, los modelos y microsimulaciones del Banco Mundial y el trabajo econométrico liderado por los académicos Marta Misas y Jaime Tenjo.
El eje principal de este mecanismo es un sistema de cuentas de cesantías complementado con un Fondo Solidario. Estos dos elementos están íntimamente ligados a un sistema de intermediación laboral, a través del Sistema Público de Empleo, sistema que el Ministerio del Trabajo está implementando, y cuyo objetivo es facilitar los procesos de búsqueda de empleo de los trabajadores cesantes, y complementado con un sistema de capacitación y reentrenamiento para desempleados.
El sistema de cuentas de cesantías se financia con aportes equivalentes al 25% de los aportes a cesantías. Por su parte, el Fondo Solidario se financia con recursos de las cajas que se destinan ahora al Fomento al Empleo y Protección al Desempleo (FONEDE) y de un cuarto de punto porcentual de los recursos aportados a las Cajas de Compensación Familiar, y garantizará recursos adicionales a los trabajadores cuyos ahorros no sean suficientes para recibir un ingreso durante 6 meses de desempleo ¿ingreso basado en una tasa de reemplazo, siempre y cuando realicen una búsqueda activa de empleo.
El contexto económico actual es propicio para la puesta en marcha de un mecanismo de protección al cesante, en tanto la tendencia decreciente de la tasa de desempleo y el crecimiento económico por el que atraviesa la economía colombiana generan un periodo ahorro de recursos que amortiguará la demanda de recursos en épocas de crisis.
En este sentido, el mecanismo de protección al cesante reduce la profundidad de los ciclos económicos, en tanto actúa como un estabilizador automático, al generar gasto que incentiva la demanda durante episodios de recesión.
Además (i) reduce la duración del desempleo al incentivar la búsqueda activa de empleo, (ii) ayuda a reducir la tasa de desempleo, y (iii) permite que el desempleado busque un empleo acorde con sus capacidades, evitando así la caída en la informalidad de trabajadores formales. Finalmente, reduce la vulnerabilidad de los trabajadores, en tanto protege a las personas cesantes durante la búsqueda de un nuevo empleo, permitiendo mantener durante el desempleo un consumo estable, asignar mejor los recursos del hogar en gastos necesarios como educación y seguridad social.
2. Mercado laboral colombiano
El mercado laboral colombiano exhibe una importante dinámica. De una parte, la oferta laboral ha mostrado un fuerte incremento desde 2007; como resultado la Tasa Global de Participación aumentó 5,4 puntos porcentuales en el periodo 2007-2011, alcanzado 63,4% en 2011. Lo anterior indica una fuerza laboral dinámica y en crecimiento. La gráfica 2.1 muestra la dinámica Tasa Global de Participación para el período 2001-2011.
GrÁfica 2.1
Tasa Global de Participación (%)
(Oferta laboral)
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Fuente: DANE, GEIH (2001- 2011), cálculos Mintrabajo.
De otra parte, la dinámica de la demanda laboral también devela un buen desempeño, prueba de ello es la tendencia decreciente de la tasa de desempleo, que, pese al aumento sostenido de la oferta laboral, pasó de 15,5% en 2002 a 10,8% para 2011, con el pico más bajo en octubre de 2011 al alcanzar un tasa de 9,0%, la menor de la década. La gráfica 2.2 presenta la Tasa de desempleo anual de los últimos 10 años.
Gráfica 2.2
Tasa de Desempleo (%)
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Fuente: DANE, GEIH (2001- 2011). Cálculos Mintrabajo.
No obstante, en marzo de 2012, 2,3 millones de personas permanecían desempleadas, y la informalidad se mantiene cercana al 70%, sin evidenciar ninguna variación significativa desde 2007.
Adicionalmente, como se observa en la gráfica 2.3, la duración promedio del desempleo es de 6 meses, y las mujeres tienen una mayor probabilidad de experimentar largos periodos de desempleo. El 57,5% de las mujeres desempleadas sufre esta condición durante seis meses, mientras que el 35,5% de los hombres duran seis meses desempleados.
GrÁfica 2.3
Tiempo de permanencia en el desempleo
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Fuente: DANE, GEIH (2011). Cálculos: Mintrabajo.
Esta alta duración evidencia la existencia de problemas de información, y de fricciones entre la oferta y la demanda de trabajo, que dan lugar a procesos de búsqueda y costos que distorsionan la asignación eficiente del recurso humano. Situación que se explica por la disparidad entre las habilidades de los trabajadores y las necesidades de los empleadores, reforzada por la falta de mecanismos de información que permitan una eficiente búsqueda de empleo.
Como se observa en la gráfica 2.4, en Colombia el 48% de las personas busca empleo a través de sus redes sociales (familiares, amigos, colegas), y el 41% directamente en las empresas. Por su parte, la gráfica 2.5 muestra que la mayoría de los asalariados, el 71%, encontró su empleo a través de sus redes sociales, lo que indica que los ¿contactos¿ son una fuente esencial de información en la búsqueda...
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