Informe de Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014 Senado
ACUMULADO CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO NÚMEROS 02 DE 2014 SENADO, 04 DE 2014 SENADO, 05 DE 2014 SENADO, 06 DE 2014 SENADO Y 12 DE 2014 SENADO por medio del cual se adopta una reforma de Equilibrio de Poderes y Reajuste Institucional y se dictan otras disposiciones Señor doctor
JUAN MANUEL GALÁN PACHÓN
Presidente Comisión Primera
Senado de la República
Ciudad
En cumplimiento del honroso encargo por usted encomendado, atentamente nos permitimos rendir informe de ponencia para segundo debate en Senado de la República al Proyecto de Acto Legislativo número 18 de 2014 de Senado, acumulado con los Proyectos de acto legislativo números 02 de 2014 Senado, 04 de 2014 Senado, 05 de 2014 Senado, 06 de 2014 Senado y 12 de 2014 Senado, en los siguientes términos:
OBJETIVO Y ANTECEDENTES DEL PROYECTO
El proyecto de acto legislativo que se somete a consideración de la Plenaria del Honorable Senado de la República tiene como finalidad subsanar el progresivo desajuste institucional colombiano, en especial del sistema de pesos y contrapesos originalmente planteado en la Constitución de 1991.
Con dicho objetivo, el proyecto en consideración comprende ajustes en tres áreas centrales de la democracia colombiana: ajustes electorales, mejoras en la administración de justicia y sistema de controles.
Dentro del trámite legislativo surtido y para efectos de consolidar una propuesta integral el Gobierno Nacional ha tenido en cuenta fuentes académicas, políticas y de la sociedad civil en su conjunto para conocer las posiciones, iniciativas, ideas y opiniones sobre la reforma de equilibrio de poderes e incluirlas dentro del presente proyecto de acto legislativo.
El grupo de ponentes para primer debate revisó minuciosamente los Proyectos de Acto Legislativo números 02, 04, 05, 06 y 12 de 2014. El consenso logrado a partir de esta revisión permitió fortalecer y construir una propuesta armónica e inclusiva, donde se han tenido en cuenta los diferentes aportes y se ha logrado una perspectiva integral de las reformas institucionales pretendidas.
De esta manera es prudente mencionar las iniciativas que se han recopilado, mostrando a su vez un consenso y una articulación de los ejes temáticos expuestos.
Los proyectos de acto legislativo comunes a la actual propuesta se pueden entender como afines y a la vez complementarios. Cuestiones como la necesidad de eliminar la figura de la reelección presidencial con la finalidad de fortalecer la democracia, la institucionalidad y el equilibrio de poderes ha sido una preocupación común que se aborda de manera responsable en el presente documento. Igualmente, la no reelección para altos cargos en los organismos de control como el de Procurador, Contralor o Defensor del Pueblo, si bien fueron tenidos en cuenta en el Proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2014 también han sido abordados en el presente proyecto.
En relación a los servidores públicos el presente proyecto tiene en cuenta lo estipulado en el Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2014 en tanto se prohíbe el nombramiento o postulación de personas con las cuales estos tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Igualmente, el proyecto del Gobierno ha evaluado y aprobado la propuesta de suprimir el Consejo Superior de la Judicatura, como lo refiere el Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2014.
IMPORTANCIA Y JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
La relevancia del sistema de contrapesos en un Estado Social de Derecho cobra gran importancia, dado que si bien los controles recíprocos entre las ramas del poder público son necesarios, también lo es la limitación de los poderes estatales para garantizar los derechos fundamentales de las personas. Dentro de este marco se puede referenciar que el desarrollo teórico de la división de poderes tiene que ver con las teorías mecanicistas del siglo XVII, cuyo sustento fue la ciencia moderna, describiendo a su vez al mundo como una máquina cuya realidad era simple y su funcionamiento quedaba reducido a reglas universales. En este entendido la utilización de metáforas por parte de los pensadores era usual, debido a esto se utilizaban términos como ¿la balanza¿, en referencia a la división de poderes y así explicar, por ejemplo, el sistema de división de poderes (pesos y contrapesos) en un determinado Estado.
El constitucionalismo colombiano ha recogido desde sus orígenes el principio clásico del liberalismo sobre la separación de poderes como instrumento eficaz para imponer límites al ejercicio del poder de los gobernantes y para asegurar la sujeción de quienes ejercen potestades jurídicas a los mandatos de la Constitución y de las leyes.
Desde una perspectiva general Norberto Bobbio manifiesta que Montesquieu es uno de los máximos teóricos tanto de los poderes divididos como de los contrapoderes constituidos por los cuerpos intermedios. Es decir que un sistema de pesos y contrapesos se puede abordar mediante una división horizontal del poder, o bien con base a las tres funciones del Estado mediante una división vertical del poder. Por su parte, el Barón de Brède, uno de los ensayistas más ilustrados particularmente en lo referente a la división de poderes, afirmaba que la tendencia constante del poder se refiere a: ¿Quien tiene el poder, tiene la tendencia a abusar de él hasta que haya límites¿, por ello propuso una regla práctica para contrarrestar la tendencia del poder y preservar la libertad de los individuos y manifestó que ¿Es preciso que por disposición de las cosas el poder contenga al poder ¿le pouvoir arrêté le pouvoir¿¿.
La trayectoria teórica e incluso histórica representa un punto de referencia indispensable para reflexionar la arquitectura institucional actual del Estado colombiano y sus complejidades. Por supuesto, asumiendo necesariamente cuestiones afines al sistema de pesos y contrapesos como el sistema de partidos políticos, e incluso abordando la eficacia debida en la administración de justicia y su importancia para regular los poderes del Estado. De esta manera el actual proyecto de acto legislativo se constituye en una propuesta necesaria e imperativa en la consecución de la garantía de los derechos fundamentales de todos los colombianos.
Un Estado democrático se edifica sobre los principios y valores de la libertad, la igualdad y la justicia social, esto va de la mano de la transparencia de las actividades gubernamentales y la gestión pública. Los valores constitucionales deben evidenciarse en el proceder de las autoridades con el fin de mantener la supremacía de la Constitución Política de tal manera que el Estado promueva las características constitucionales: el sometimiento de las autoridades al derecho, la separación de funciones en control del poder por el poder, la alternación en el ejercicio del poder y la participación de los ciudadanos en la conformación del poder y en la adopción de las decisiones públicas.
Sin embargo, las modificaciones y reformas a las que se ha sometido la Constitución de 1991 (principalmente la posibilidad de reelección inmediata del Presidente consagrada en el año 2004) han ido deteriorando el equilibrio de poderes y el diseño del sistema de pesos y contrapesos inicialmente concebido. La reelección del presidente sin que se realice ningún ajuste al diseño institucional trastocó el equilibrio de poderes. De modo similar otras prácticas políticas y variadas dinámicas institucionales han alterado la legitimidad de los poderes públicos dificultando su ejercicio e incentiva ndo la intervención indebida de un poder sobre otro.
En este contexto, el Proyecto de Acto Legislativo número 018 de 2014 responde a estas preocupaciones y hace parte esencial de un paquete de medidas que incluye reformas constitucionales, legales y reglamentarias encaminadas a un ajuste institucional integral, necesario para devolver el equilibrio de poderes, fortalecer la democracia y en general, edificar un sistema político más legítimo y efectivo.
Los temas propuestos en el proyecto de acto legislativo se pueden resumir de la siguiente manera:
1. Prohibición de la reelección.
El Acto Legislativo número 02 de 2004 modificó la Constitución para permitir que el Presidente de la República se pudiera postular para la reelección inmediata por un periodo, con lo cual, a nuestro juicio, y según se demostró en la práctica política durante el tiempo que dicha norma ha estado vigente, se desquició el diseño institucional adoptado originalmente en la Carta Política que estaba concebido para un periodo de cuatro años, sin posibilidad de reelección. El diseño de la organización y el funcionamiento de todos los poderes públicos y la manera como se interrelacionan entre sí se adoptó con el supuesto de la prohibición de la reelección presidencial.
El acto legislativo citado se limitó a autorizar la reelección presidencial sin prever que el sistema institucional funciona como eso, es decir, como un sistema, y que la modificación de una de sus partes impacta y afecta a todas las demás, por lo que haber realizado esa modificación sin adoptar las correlativas consecuencias en el resto del sistema desequilibró todo el sistema a favor del Poder Ejecutivo, que en la práctica tiene un periodo de ocho años, lo que le da una fortaleza política sobre el legislativo, l e permite incidir de manera desproporcionada en la elección de la Corte Constitucional, le permite controlar íntegramente la Junta Directiva del Banco de la República y en general incidir en la conformación de prácticamente todos los poderes públicos con las consecuencias negativas que tiene la concentración de poder y el debilitamiento del sistema de controles.
Cuando el Presidente puede reelegirse y los controles son débiles, no solo es fácil correr el riesgo de caer en reelecciones indefinidas (tal como se intentó con la propuesta de una tercera elección...
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