Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 130 de 2012 senado 158 de 2012 cámara
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 130 DE 2012 SENADO, 158 DE 2012 CÁMARAPONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DE SENADO AL PROYECTO DE LEY NÚMEROS 130 DE 2012 SENADO Y 158 DE 2012 CÁMARA por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
Doctor
ROY LEONARDO BARRERAS
Presidente
Honorable Senado de la República
Honorable Presidente:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por la ley orgánica, la Ley 1530 de 2012 y demás normas que las desarrollan y reglamentan, y por la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, nos permitimos rendir ponencia para segundo debate en las Plenarias del Senado de la República al Proyecto de ley números 130 de 2012 Senado y 158 de 2012 Cámara, por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
I. PRESENTACIÓN Y PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
En cumplimiento de la normativa vigente, el pasado 1° de octubre, los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, doctores Mauricio Cárdenas Santa María y Federico Renjifo Vélez, respectivamente, en nombre del Gobierno Nacional, presentaron a consideración del honorable Congreso de la República el proyecto de ley de Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio 2013-2014[1][1], por un valor de $17,7 billones.
Su presentación se hizo en cumplimiento de la Constitución Política (en especial a los artículos 360 y 361), la Ley 1530 de 2012 y demás normas que reglamentan y desarrollan el Sistema General de Regalías (SGR). La distribución de las regalías, entre beneficiarios y otros conceptos de gasto, tuvo en cuenta los criterios y porcentajes que la normativa explícitamente señala, los cuales se detallan posteriormente.
El monto y distribución del proyecto de presupuesto se fundamenta en el Plan de Recursos, que contempla un horizonte de proyecciones de 10 años, construido con base en información reportada por la Agencia Nacional Minera (ANM) y por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Dicho Plan fue presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público a consideración de la Comisión Rectora el 1° de agosto del presente año, el cual fue acogido por la misma. Así mismo, el 27 de septiembre la Comisión dio concepto favorable al proyecto de presupuesto del SGR, formulado con base en dicho plan.
De acuerdo con lo expuesto por el Ministro Cárdenas, la proyección de las regalías se basó en supuestos ajustados a la realidad. Advirtió, sin embargo, que estos podrían verse afectados por múltiples factores internos y externos, dada la gran volatilidad que caracteriza a las variables del sector minero-energético. No obstante, señaló el Ministro, la normatividad vigente contempla los mecanismos legales para hacer los ajustes que se requieran cuando se presenten situaciones que afecten significativamente las proyecciones.
Durante la fase de estudio y aprobación del proyecto de presupuesto del Sistema General de Regalías, en primer debate, los ponentes y miembros de las comisiones, en el curso de las sesiones y en reuniones con los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, reconocimos la extraordinaria importancia que el SGR tendrá en los próximos años para la creación de equidad y desarrollo regional y para la reducción de los niveles de pobreza que agobia a la mayoría de los colombianos; pero, de igual manera, expresamos nuestra inconformidad sobre algunos puntos que nos preocupan, los cuales recomendamos profundizar en las plenarias, tanto en Cámara de Representantes como en el Senado de la República.
En primer lugar, creemos que en el funcionamiento de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), donde se definen y seleccionan los proyectos de inversión que se ejecutarán, los gobernadores han ejercido un excesivo poder de decisión frente a los proyectos que se llevan a su consideración. Si bien los OCAD constituyen un excelente instrumento para el buen gobierno, en aras de garantizar el manejo eficiente de los recursos del SGR y la aplicación de los mismos en los mejores proyectos para el desarrollo regional y local, tal estructura, como está funcionando actualmente podría llevar a decisiones indeseables, por inconvenientes o porque afectan el espíritu con que fue aprobada la norma.
En efecto, puede darse el caso de que algún gobernador, directamente, o a través de la influencia que pueda ejercer sobre alcaldes que formen parte del OCAD, podría inclinar la balanza y lograr la aprobación de proyectos cuya ejecución vaya en contravía de las conveniencias del desarrollo nacional o regional. Las obras inconclusas, las sobredimensionadas, las onerosas para las finanzas regionales, y, en general, el despilfarro de recursos, podrían encontrar su puerta de entrada por esta vía.
Creemos, en consecuencia, que en la decisión sobre los proyectos no deberían tener tanto peso los departamentos. Observamos con preocupación que el anexo indicativo, tal como aparece en este proyecto de ley, sólo incluye proyectos de los planes de desarrollo departamentales. No podemos permitir que los alcaldes estén excluidos del proceso de presentación y aprobación de proyectos. Es una tarea urgente, en el proceso de construcción y mejoramiento del SGR en el que estamos empeñados todos, la de mejorar el acceso de los alcaldes al sistema. En este caso, encontramos que no existe equilibrio, pues se está privilegiando el papel de los departamentos. Se requiere fortalecer el de los municipios.
En procura de lo señalado, se garantiza la accesibilidad a los alcaldes al SGR, evitando que sus proyectos de inversión sean engavetados. Todos los proyectos que cumplan con la verificación de requisitos deberán ser llevados a consideración del OCAD.
Por las razones anteriores, los ponentes invitamos al Gobierno Nacional, al órgano legislativo y a las mismas autoridades regionales, a que analicemos las falencias que se puedan estar presentando y adoptemos las medidas más aconsejables que permitan salvaguardar el espíritu y el propósito central por los cuales aprobamos la creación del SGR. Para evitar que se presenten situaciones como las mencionadas, consideramos aconsejable conceder cierto poder de decisión al Gobierno Nacional, del que actualmente carece, para restringir la aprobación de proyectos que a todas luces sean inconvenientes para las regiones. El pasado reciente está lleno de ejemplos de malversación de fondos por parte de algunas autoridades regionales y locales.
En segundo lugar, dispusimos en la Ley 1530 de 2012 la obligación de invitar a los Congresistas, previo a la sesión del OCAD, para consultarlos. Esto parece que no está ocurriendo. Existe una queja generalizada sobre el trato que en ocasiones se dispensa a integrantes de esta Corporación. Los ponentes queremos recordar a los miembros de cada OCAD y a su Secretarías Técnicas, que la invitación a sus sesiones no es solo un asunto de cortesía, que es importante, sino que también es una disposición legal, en tanto que los representantes y los senadores de la república actuamos en representación de los ciudadanos que nos eligieron, llevamos su vocería y contamos con información sobre las regiones y localidades que puede ser importante para la toma de decisiones[2][2].
Un tercer punto que queremos resaltar se refiere a la utilización de los recursos para Ciencia y Tecnología. Como quedó en la norma, tememos que podría producir su atomización entre los beneficiarios, sin un efecto significativo sobre los niveles de investigación e innovación del país. Creemos que los recursos para ciencia, tecnología e innovación deben destinarse a financiar inversiones en temas que sean estratégicos para el país, que le permitan dar un salto cualitativo en esta área, a diferencia de las otras asignaciones del SGR que, estas sí, deben privilegiar la financiación de proyectos de verdadero impacto regional, por lo tanto COLCIENCIAS deberá presentar a la Comisión Rectora los lineamientos de política requeridos para la articulación de los recursos del SGR con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
En cuarto lugar, no por esto menos importante, queremos plantear un asunto que a todos los ponentes nos preocupa muy especialmente, y estamos seguros de que a todos los Honorables Congresistas también. Asunto que se relaciona con el proceso presupuestal y el papel que desempeña el Congreso de la República en la etapa de estudio y aprobación del proyecto de ley de presupuesto del SGR. Como ha sido definido el esquema actual, ni el Gobierno Nacional, ni mucho menos el Congreso, tienen manera de proponer o aprobar cambios a las inversiones que se financiarán con los recursos del SGR. En este sentido, el Congreso de la República puede considerarse como un convidado de piedra, un simple notario, dicen coloquialmente algunos colegas, siendo su única función la de aprobar el proyecto de ley, sin posibilidad de introducir modificaciones al mismo, por convenientes que estas fueren. Es esta una situación que debemos abordar como miembros de esta corporación de manera que, actuando concertadamente, acordemos los cambios más convenientes para que el proyecto de presupuesto del SGR, como todas las propuestas presupuestarias en las sociedades democráticas, no sea un documento inamovible sino que su aprobación sea el fruto de la concertación entre los diferentes sectores que...
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