Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 23 de 2013 Senado, 256 de 2013 Cámara
por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., 14 de noviembre de 2013
Honorable Senador
JUAN FERNANDO CRISTO
Presidente
Senado de la República
Ciudad
Asunto: Informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 23 de 2013 Senado, 256 de 2013 Cámara, por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1993 y se dictan otras disposiciones.
Señor Presidente:
En cumplimiento de la designación efectuada, nos permitimos presentar ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 23 de 2013 Senado, 256 de 2013 Cámara, por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1993 y se dictan otras disposiciones, haciendo las siguientes consideraciones:
1. ANTECEDENTES
El proyecto de ley tiene origen en el ejecutivo, a través de Ministerio de Justicia y del Derecho, radicado el pasado 21 de marzo bajo el número 256 de 2013 Cámara. Se ha radicado en la Secretaría del Senado de la República con el número 023 de 2013 Senado.
El proyecto fue aprobado por la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes e hizo su tránsito a Senado. La Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la República designó como ponentes a los Senadores Jesús Ignacio García (coordinador), Manuel Enríquez Rosero (coordinador), Doris Clemencia Vega, Juan Manuel Corzo, Luis Carlos Avellaneda y Jorge Eduardo Londoño.
Después de varias reuniones que se concertaron para estudiar y analizar el proyecto, se presentó ponencia para primer debate con un pliego de modificaciones, el cual se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso número 668 de 2013. La Comisión Primera del Senado dio inicio al debate los días 8 y 9 de octubre del presente año. En el seno de dicha discusión los miembros de la Comisión Primera presentaron observaciones juiciosas al articulado, algunas de las cuales se recogen en la ponencia para segundo debate.
El 5 de noviembre, el honorable Senador Jesús Ignacio García, presentó una proposición con el objeto de reabrir el debate del proyecto de ley, en virtud de que la Corte Constitucional en la Sentencia C-740 de 2013 determinó que la simultaneidad de sesiones entre las Comisiones y Plenarias tiene lugar cuando estas se encuentran sesionando y en aquella se ha abierto el registro, con fundamento en el artículo 2° numeral 2 que prevé el principio de corrección formal de los procedimientos[1][1], que permite subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, a fin de garantizar la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes.
Este vicio de procedimiento que se presentó en el trámite de este proyecto en la Comisión Primera del Senado, fue debidamente subsanado en la sesión que se realizó el pasado miércoles 6 de noviembre de 2013.
2. CONTEXTO DEL PROYECTO
Han sido muchos los análisis realizados durante los últimos años sobre la crisis del sistema penitenciario y carcelario. Esta crisis que se ha prolongado en el tiempo tiene múltiples causas: la proliferación de normas que privilegian la privación de la libertad, una infraestructura obsoleta, la ausencia de planeación y de una política criminal y penitenciaria y la desarticulación de las entidades vinculadas al sistema.
Esta crisis ha traído graves consecuencias, entre ellas, una sobrepoblación carcelaria que en sí misma se ha constituido en una vulneración de los derechos de las personas que se encuentran privadas de la libertad. En ese sentido, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho ha diseñado una estrategia cuyo objetivo es hacer frente a la actual situación no solo en el corto plazo sino con la meta de fijar hacia el futuro mecanismos que impidan que la crisis se repita. De acuerdo con la exposición de motivos, se hace indispensable una actualización al Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993), que tras veinte años de existencia requiere la incorporación de medidas más efectivas y acordes con la finalidad de la pena privativa de la libertad, que es la resocialización.
Por esta razón se presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley cuyo objetivo es modificar la Ley 65 de 1993. Este proyecto, que ya surtió su trámite en la Honorable Cámara de Representantes, tiene como objetivo fundamental entregar una herramienta de carácter legal que incida favorablemente sobre el sistema penitenciario y carcelario.
3. MARCO JURÍDICO DEL PROYECTO
Se trata de una iniciativa legislativa de origen gubernamental, con fundamento en el artículo 140 numeral 2 de la Ley 5ª de 1992, con la cual se busca hacer modificaciones a la Ley 65 de 1993 (Código Penitenciario y Carcelario) y se dictan otras disposiciones.
4. CONSIDERACIONES
¿ El Sistema Penitenciario y Carcelario
Desde la época republicana, la cárcel, en concordancia con los planteamientos teóricos de la época, era, fundamentalmente, un mecanismo intimidatorio y ejemplarizante. Así pues, en ¿¿la década de 1830, se produce un gran avance en la organización del sistema penitenciario y carcelario, cuando el nuevo régimen neogranadino expidió una serie de leyes tendientes a regular y organizar los aspectos penales y penitenciarios del ordenamiento jurídico republicano, y en este sentido, se sentaron las bases para construir toda una red carcelaria en el país¿[2][2].
Bajo esa temática se expido el Código Penal de 1837, influenciado por las ideas del republicanismo francés y el liberalismo individualista inglés[3][3], que, posteriormente, durante la existencia de la Confederación Neogranadina desapareció para dar paso a códigos penales expedidos por cada uno de los Estados Sober anos.
En 1890, retomando algunos aspectos del citado Código de 1837, se expidió un nuevo Código Penal que:
i) Reafirmó la separación entre la sanción moral y la sanción penal;
ii) Privilegió el aspecto ejemplarizante y preventivo de la pena; y
iii) Estableció el principio de legalidad[4][4]. Este estatuto estuvo vigente hasta 1936 cuando entró en vigencia la Ley 95, que expidió un nuevo código con influencia del Positivismo Jurídico y en el cual se incluyeron elementos de la criminología clásica, especialmente en relación a la personalidad antisocial del criminal. Para ese año existía ya una precaria División de Prisiones que se enfrentaba al aumento de la población reclusa y a la insuficiencia de recursos económicos para su adecuado funcionamiento. Para esa época, ya se había expedido el primer Código Penitenciario (1934) que establecía la composición de la División General de Prisiones.
Así mismo, en 1968 se expidió el Decreto 3172, mediante el cual se entregaron nuevas facultades a la Dirección General de Prisiones, dentro de las que se destacó ¿la ejecución de la política penológica del Estado con fundamento en que la pena debe tener por fin la reforma del delincuente y su conveniente reintegro al núcleo social, debiendo procurar por tanto su defensa, su educación y su moralización¿[5][5].
Para ese entonces, la Comisión de Reforma Carcelaria había mostrado la precaria situación de las prisiones en Colombia, evidenciando la falta de infraestructura y la sobrepoblación. Se destaca el cambio de paradigma en relación con la función de la pena, entendida esta como una forma de resocialización.
Es entonces hasta 1980 que, con la expedición de un nuevo Código Penal (Decreto 100 de 1980), se estableció la función retributiva, preventiva, protectora y resocializadora de la pena. Esta finalidad mixta (retributiva/resocializadora) se mantuvo hasta la expedición de la Ley 599 de 2000.
En 1993 se puso en consideración del Congreso de la República el actual Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993). La iniciativa del proyecto de ley fue del entonces Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Andrés González Díaz. El objetivo del proyecto era armonizar la legislación en materia penitenciaria y carcelaria con la situación que entonces se presentaba y acoger algunas de las recomendaciones realizadas por la ONU en su documento denominado ¿Reglas Mínimas para el tratamiento de los Reclusos¿. Por ende, se trataba de humanizar el tratamiento penitenciario y poner en práctica varias garantías ya contenidas en los instrumentos internacionales, especialmente en relación con la resocialización de la población privada de la libertad.
No obstante que hasta 1993 se logró llevar a cabo con éxito una reforma al Sistema Penitenciario y Carcelario, en 1998 la Corte Constitucional declaró el estado inconstitucional de cosas, como consecuencia de la sistemática y masiva vulneración de los derechos fundamentales de la población reclusa[6][6].
Para la Corte, la situación que entonces se vivía en las cárceles del país, respondía a la pasividad del Estado colombiano; por ende, indicó: ¿Durante muchos años, la sociedad y el Estado se han cruzado de brazos frente a esta situación, observando con indiferencia la tragedia diaria de las cárceles, a pesar de que ella representaba día a día la transgresión de la Constitución y de las leyes. Las circunstancias en las que transcurre la vida en las cárceles exigen una pronta solución. En realidad, el problema carcelario representa no sólo un delicado asunto de orden público, como se percibe actualmente, sino una situación de extrema gravedad social que no puede dejarse desatendida¿.
Debe indicarse, entonces, que esa providencia mostró las debilidades estructurales en relación con la política penitenciaria y puso de presente la necesidad de un trabajo armónico entre las instituciones encargadas de ejecutar la política criminal y penitenciaria. Así, expuso:
¿El artículo 17 del Código Penitenciario y Carcelario establece que también a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá...
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