Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley 026 de 2013 Cámara, 188 de 2014 Senado
por medio de la cual se establecen nuevos parámetros para la atención y distribución de la estampilla para el bienestar del adulto mayor. Bogotá, D. C., 26 de diciembre de 2014
Honorable Representante
FABIO RAÚL AMÍN SALEME
Presidente
Cámara de Representantes
Congreso de la República
Asunto: Objeciones al Proyecto de ley número 026 de 2013 Cámara, 188 de 2014 Senado, por medio de la cual se establecen nuevos parámetros para la atención y distribución de la estampilla para el bienestar del adulto mayor.
Respetado señor Presidente:
Sin la correspondiente sanción ejecutiva, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución Política, el Gobierno nacional se permite devolver por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia el Proyecto de ley número 026 de 2013 Cámara, 188 de 2014 Senado, por medio de la cual se establecen nuevos parámetros para la atención y distribución de la estampilla para el bienestar del adulto mayor.
Las siguientes son las razones que sustentan la posición del Gobierno.
1. Objeciones por razones de inconstitucionalidad
a) Artículo 3°. Violación del principio de regresividad en atención al adulto mayor.
El inciso 3° del artículo 3° del proyecto indica que el recaudo de la estampilla para el bienestar del adulto mayor ¿... se destinará en un 50% para la financiación de los Centros Vida, y el restante se distribuirá a los Centros de Bienestar del Adulto Mayor, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional ...¿, a su vez el artículo 6° señala los beneficiarios de tales centros, declarando que se trata de los ¿¿ Mayores en condición de vulnerabilidad pertenecientes a los niveles I, II y III del Sisbén establecidos para el régimen subsidiado de salud o el que lo modifique; los adultos pertenecientes a las comunidades indígenas; aquellos otros que se encuentren en estado de indigencia o pobreza extrema, y quienes según evaluación socioeconómica realizada por profesional experto, requieran de este servicio para mitigar condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social¿.
Sobre el particular, vale decir que en Colombia la población de 60 años o más ha pasado de 600.000 personas en 1950 (5% del total de la población) a tres millones en 2001 y, de acuerdo con la progresión existente, será de 15 y medio millones en el año 2050 (22%)[1][1]. En ese orden, los retos que implica prepararse para afrontar el envejecimiento poblacional indicado pasan por dar cumplimiento a lo dispuesto en la C. Pol., que establece que el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas adultas mayores y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. Desde luego, el Estado debe dirigir esfuerzos para garantizar la protección de las personas adultas mayores en situación de indigencia, al tiempo que debe propender por garantizar los servicios de seguridad social integral a todos los ciudadanos.
Esta situación no puede ser considerada, entonces, como novedosa y es factible encontrarla en la Reforma Constitucional de 1936, como parte de la incorporación de la preocupación social en el máximo ordenamiento. Así, en el artículo 16 del Acto Legislativo número 1 de 1936 se establecía:
Artículo 16. La asistencia pública es función del Estado. Se deberá prestar a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otras personas, estén físicamente incapacitados para trabajar.
La ley determinará la forma como se preste la asistencia y los casos en que deba darla directamente el Estado.
Si bien la norma no alude específicamente a la protección de personas mayores, repercute en esa población que a partir de la década de los cincuenta, empieza a crecer y a generar restos institucionales para la garantía de sus derechos.
Es así como a partir del Decreto-ley 3224 de 1963 se regula la asistencia pública como una función del Estado y parte de la organización del entonces Ministerio de Salud Pública. De hecho, se definió como un servicio de salud pública:
[...] el conjunto de actividades del Estado que actúa sobre el hombre y su medio ambiente, para procurar la preservación de la salud, el tratamiento de la enfermedad, la rehabilitación de los incapacitados y la protección a la niñez y a la ancianidad abandonada, utilizando los métodos epidemiológicos y administrativos necesarios. (Artículo 2°. Énfasis fuera del texto).
A su turno, con el Decreto-ley 2011 de 1976 se organizó la protección nacional de la ancianidad orientada fundamentalmente a las personas en situación de indigencia o a quienes tuvieran capacidad económica para pagar las tarifas que se fijaran. Para tal fin, se creó, dentro de la estructura del Ministerio de Salud, el Fondo Nacional de Protección al Anciano. Para esa época, se empezaron a regular los ancianatos, denominados Centros de Bienestar del Anciano, en donde se presta albergue o alojamiento permanente o transitorio y atención integral a las personas en condición de indigencia, vestuario, alimentación y recreación (artículo 12).
Un impulso importante en materia de protección se produjo con la expedición de la Ley 687 de 2001, por medio de la cual se autorizó a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales y Distritales la emisión de la estampilla ¿como recurso para contribuir a la dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y centros de vida para la tercera edad en cada una de sus respectivas entidades territoriales¿ (artículo 1°). Dicha norma no contemplaba una distribución específica entre las dos clases de centros, de Bienestar del Anciano y los centros de vida, ni delimitaba la clase de servicios prestados en cada caso, aspecto que se consideró necesario determinar.
Así, en 2008, con la Ley 1251, se oficializó la figura de los Centros Día o Centros de Día para Adulto Mayor, los cuales atienden población adulta mayor en horarios diurnos (artículo 3°). Por su parte, en virtud de la Ley 1276 de 2009 se denominó a los mismos Centros Vida, concebidos como instituciones que prestan servic ios integrales diurnos que impactan en la calidad de vida de las personas adultas mayores, orientándolos gratuitamente a las que se encuentren en los niveles I y II del Sisbén, en situación de indigencia, soledad o carencia de redes, o a quienes tengan capacidad económica para pagar las tarifas que fije el centro, tal y como se indica en el artículo 7° literal a) de la Ley 1276.
Sin lugar a dudas, la visión que inspiró al legislador a crear los recursos de la estampilla para garantizar los servicios de atención integral para los adultos mayores en indigencia y los de los niveles I y II del Sisbén (ampliados a nivel III por el proyecto objetado) fue protegerlos frente a factores que podrían privarles de funcionalidad en su vida cotidiana, buscando garantizarles protección social.
Tal orientación obedece a los planteamientos desarrollados a nivel internacional, especialmente, a partir del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento de 2002[2][2]. Dentro de las orientaciones prioritarias de los Estados aparecen las siguientes:
II. Recomendaciones para la adopción de medidas
A. Orientación prioritaria l
Las personas de edad y el desarrollo
16. Las personas de edad deben ser participantes plenas en el proceso de desarrollo y compartir también los beneficios que reporte. No debe negarse a nadie la posibilidad de beneficiarse del desarrollo. Los efectos del envejecimiento de la población sobre el desarrollo socioeconómico de la sociedad, combinados con los cambios sociales y económicos que están teniendo lugar en todos los países, crean la necesidad de adoptar medidas urgentes para garantizar la constante integración y habilitación de las personas de edad. Además, la migración, la urbanización, el cambio de la familia extendida hacia familias más pequeñas y móviles, la falta de acceso a tecnologías que promueven la independencia y otros cambios socioeconómicos pueden marginar a las personas de edad apartándolas de la corriente principal del desarrollo, privándolas de funciones económicas y sociales significativas y debilitando sus fuentes tradicionales de apoyo[3][3] [Énfasis fuera del texto].
El marginamiento o enclaustramiento en instituciones deja de ser el paradigma de protección para reformularse bajo el planteamiento de envejecimiento activo que significa, dentro de la orientación prioritaria l, participación activa en la sociedad y en el desarrollo (cuestión 1) que se verifica en el reconocimiento de la contribución social, cultural y política de las personas de edad (objetivo 1) y la participación de las persona de edad en los procesos de adopción de decisiones en todos los niveles (objetivo 2). La cuestión 2 tiene que ver con el empleo y el envejecimiento de la fuerza de trabajo que se plasma en las opciones de empleo a esa población que quiera trabajar (objetivo 1). Luego de la cuestión de desarrollo rural, migración y urbanización (cuestión 3), el documento enfatiza en el acceso al conocimiento, la educación y la capacitación (cuestión 4), la solidaridad intergeneracional (cuestión 5) y la erradicación de la pobreza (cuestión 6). A su turno, la Orientación Prioritaria II está delimitada en el fomento de la salud y el bienestar en la vejez lo cual se traduce en temas como:
63. Las actividades de promoción de la salud y el acceso universal de las personas de edad a los servicios de salud durante toda la vida son el pilar del envejecimiento con salud. Una perspectiva que tenga en cuenta la vida entera supone reconocer que las actividades dirigidas al fomento de la salud y a la prevención de las enfermedades deben concentrarse en mantener la independencia, prevenir y demorar la aparición de enfermedades y discapacidades y proporcionar atención...
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