Ponencia para primer debate al proyecto de ley 003 de 2001 cámara 209 de 2001 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 003 DE 2001 CÁMARA, 209 DE 2001 SENADOpor la cual se regula el porcentaje de comisión en la relación Aerolíneas-Agencias de Viajes y se dictan otras disposiciones.
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Normas y antecedentes históricos
¿ Desde los comienzos de la actividad (1948) la comisión era de un 11% para boletos ¿round trip¿ y 8% para boletos ¿one way¿ con un promedio de 10.3%.
¿ En 1979, IATA (la Asociación Internacional de Aerolíneas) dispuso por resolución una comisión del 9%. El Gobierno colombiano, mediante una ¿reserva gubernamental¿ manifestó que la reducción no regía en Colombia, puesto que en el país ¿los contratos se modificaban por voluntad de las partes¿.
¿ En 1981 la Aeronáutica dictó la Resolución 7081, fijando las fechas de pago para los reportes de ventas y estableciendo un máximo de comisión en el 12%.
¿En 1988, mediante Resolución 2743, y como consecuencia de un acuerdo entre las partes, se estableció una comisión única del 10% y se extendió en un día el plazo para el pago de los reportes.
¿ El 7 de enero de 2000, American Airlines anunció la reducción de la comisión del 10% al 6%, efectiva a partir del 13 de enero. Inmediatamente hicieron anuncio semejante Continental y British Airways.
¿ El 12 de enero la Aeronáutica Civil les informó que esa decisión infringía las Resoluciones de la Aeronáutica y por lo tanto debían continuar pagando el 10%.
¿ Continental y British aceptaron el requerimiento de la Aeronáutica. American por su parte informó que desconocía la autoridad Aeronáutica en la materia y por lo tanto anunció que mantenía la reducción.
¿ El 7 de febrero de 2000 la Aeronáutica conminó a American con la suspensión de un vuelo diario a partir del 15 de febrero y en consecuencia la aerolínea aceptó volver a pagar el 10%.
¿ El 22 de febrero de 2000 el doctor Andrés Pastrana en el discurso de inauguración de la Vitrina de Anato invitó a la concertación a Aerolíneas y Agencias.
¿ El 3 de marzo American Airlines demandó ante el Consejo de Estado la nulidad de la Resolución 2743 de 1988 y solicitó la suspensión provisional de la norma. El 6 de abril el Consejo de Estado admitió la demanda y negó la suspensión provisional. Al día de hoy, 24 de abril de 2001, no hay fallo.
¿ La Aeronáutica Civil presionada por la reunión para la negociación del Convenio Bilateral Aeronáutico Colombia-EE.UU. que se iniciaba el 13 de marzo, expidió el día 10 de marzo, sin efectuar concertación alguna, hecho del que dejó constancia en los considerandos de la resolución, la Resolución 0820 estableciendo unos mínimos de comisión que se reducían en un punto cada 6 meses, iniciando en el 9% el 16 de julio de 2000, hasta llegar al 6% deseado por American Airlines, el 16 de enero de 2002.
¿ El 11 de abril de 2000 American Airlines se dirigió nuevamente a la Aeronáutica Civil para manifestarle que la cláusula 92 del contrato celebrado con las agencias la facultaba para reducir unilateralmente la comisión. El 25 de abril esta entidad le contestó que no compartía la interpretación de dicha cláusula y que si esa fuera su intención, la de permitir una modificación unilateral de las condiciones contractuales, se debería tener por no escrita, ya que los contratos deben sujetarse a las leyes colombianas, advirtiendo que sólo los contratos estatales podían contener las llamadas ¿cláusulas exorbitantes¿.
¿ El 15 de mayo de 2001 American Airlines presentó una nueva demanda de nulidad esta vez sobre la Resolución 0820, la cual fue admitida el 17 de agosto, negando la suspensión provisional. A la fecha no hay fallo.
¿ Desde la expedición de la Resolución 0820 (marzo de 2000) la Asociación Colombiana solicitó una precisión de su alcance ya que sí bien el texto señalaba unos mínimos de comisión, que debían pactarse, las aerolíneas entendieron que sé trataba de una autorización para reducirla a esos mínimos de forma unilateral. Un año después, el 7 de mayo de 2001, la Aeronáutica Civil expidió la Circular 001 en la que precisa que la Resolución 0820 no autoriza modificaciones unilaterales, sino que permite reducir las comisiones a los pisos señalados, previo acuerdo entre las partes. No obstante señaló que el incumplimiento de lo precisado en esa circular debía ventilarse ante los jueces.
¿ En efecto, y quizás como consecuencia de la remisión a la justicia ordinaria, las aerolíneas, hicieron caso omiso de la Circular 001, continuaron con la reducción de comisiones.
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Justificaciones de conveniencia
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Se trata de proteger el empleo directo de 15.000 colombianos (y 35.000 indirectos, los vendedores a comisión, por ejemplo) y la existencia de 1.200 agencias de viajes, microempresas familiares en el 90%. Ninguna empresa resistiría la disminución del 40% de sus ingresos.
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Ya se quebró TWA, la segunda agencia del país por volumen de ventas. Realturs, la cuarta agencia debió acogerse a la Ley 550.
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Sólo las aerolíneas extranjeras han procedido a reducir las comisiones. Las aerolíneas nacionales continúan reconociendo el 10% pues respetan los contratos celebrados.
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Cada punto de comisión que se resta es dinero que se va del país. No sólo se sustrae de la economía nacional y de la demanda de bienes y servicios sino también de las rentas del estado porque pasan a ser dineros sobre los cuales no se tributa renta: La Agencia de Viajes tributa sobre su comisión, la aerolínea extranjera no tributa sobre su ingreso.
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La disminución de la comisión encarece el servicio de transporte aéreo, porque lo que buscan las aerolíneas es que las agencias cobren al usuario un cargo adicional por sus servicios.
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Ahora bien, en caso de que desaparezcan las Agencias como consecuencia de la comisión 0% que es la meta pretendida por las aerolíneas, (ya en USA y Canadá, la alianza AA y TWA redujo esta semana a un 5% con un máximo de US$10 y US$20 según se trate de tiquetes de ida y vuelta o solo de ida) también el perjudicado será el usuario pues el consumidor quedará a merced de las mega aerolíneas. El agente de viajes, que hasta ahora es la única fuente de información neutra y objetiva, está siendo atacada por las grandes aerolíneas que las consideran un peligro para sus objetivos. Es hora que consumidores y reguladores se den cuenta de la dirección que está tomando este mercado.
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El agente de viajes en Colombia no tiene posibilidades, como en otros países de recurrir a otras vías de ingreso como el turismo receptivo o el turismo doméstico que por razones conocidas se encuentran muy disminuidos o en vías de extinción.
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En todo caso, el poco turismo que continúa llegando del extranjero, se genera gracias a los esfuerzos de promoción del sector privado que subsidia esta inversión con los ingresos de las comisiones. Es claro que esta actividad promocional deberá suprimirse.
Si el porcentaje establecido en el artículo 1° del proyecto, (10%), se redujera, produciría un detrimento económico a las agencias de viajes y se verían abocadas a cerrar sus puertas y con ello el despedido masivo de miles de trabajadores que viven directa e indirectamente del negocio. En el cuadro anexo ¿Indicadores financieros de las principales agencias de viaje¿, elaborado por la Superintendencia de Sociedades, cálculos ANIF, se toman los promedios de utilidad operacional/activos, de las 23 principales agencias de viajes del país.
(Miles de pesos)
Ingresos Utilidad neta
Año 1995 Año 1995
Total promedio... 38.871.150 793.155
Es decir, esta cifra de ingresos y utilidad, se calcula con base en el porcentaje de comisión, equivalente al 10%, la cual corresponde a utilidad neta de 793.155 millones.
En caso de que el porcentaje de comisión se redujera en un 9%, las empresas anotadas en el cuadro anexo, tendrían una utilidad neta de $ 342000.000, tomando las cifras anteriores, es decir, perdiendo con relación al año 1995, la suma de $451.000.000.
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Constitucionalidad del proyecto
Para establecer la constitucionalidad del Proyecto de ley número 003 de 2001 Cámara, 209 de 2001 Senado, es preciso hacer, previamente, algunas consideraciones generales sobre la calidad de servicio público que tiene el transporte aéreo, y sobre los alcances del principio de intervención del Estado, particularmente en los servicios públicos.
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El transporte aéreo como servicio público
La calidad de servicio público que tiene la actividad transportadora, y dentro de ella el transporte aéreo de pasajeros y de carga, es algo de lo cual nadie tiene duda. Ella está definida legalmente entre nosotros desde hace largo tiempo, hasta el punto de ser considerado el transporte como uno de los servicios públicos más esenciales para toda la población. Todo lo que atañe a su cabal prestación es tema, pues, que afecta sensiblemente a la sociedad, aquí y en cualquier país del mundo. Así, la condición de servicio público que ostenta el transporte, y en el caso que nos ocupa el transporte aéreo, no está en discusión, por lo cual no creo necesario extenderme en más disquisiciones al respecto en este escrito. De ello se ha ocupado, por lo demás, la Corte Constitucional en diversas oportunidades.
Así, en la Sentencia C-066 de 1999 la Corte dijo:
¿Por otro lado, es claro que el transporte juega un papel muy importante en el desarrollo social y económico y en la...
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