Ponencia para primer debate al proyecto de ley 86 de 2002 cámara 143 de 2002 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 86 DE 2002 CÁMARA, 143 DE 2002 SENADOpor la cual se deroga la ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.
Señor Presidente
GERMAN VARGAS LLERAS
COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE
Honorable Senado de la República
E. S. D.
Asunto: Ponencia para primer debate al Proyecto de ley 86 de 2002 Cámara, 143 de 2002 Senado.
Señor Presidente:
Cumplimos con la honrosa designación que nos hiciera en el sentido de rendir informe de ponencia sobre el Proyecto de ley 86 de 2002 Cámara, por la cual se deroga la ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.
El estudio se dividirá en cuatro grandes partes; en primer lugar se abordarán algunos aspectos que seguramente serán materia de debate en el Congreso; continuaremos con las deficiencias o debilidades del proyecto, seguidas finalmente de un pliego de modificaciones, que buscan evitar que tales fragilidades se traduzcan, en la práctica, en la muerte de la iniciativa.
Los temas de discusión
El concepto y alcance de la figura
La definición que de la figura de la extinción de dominio ofrece el proyecto es ambigua, y por ello se podría prestar para más de una confusión. Decían los romanos que donde hay claridad no hay espacio para la discusión, y por ello la ley, como fuente del derecho, antes que ser la fuente de discusiones fútiles, debe ser la mejor expresión de claridad.
La Corte Constitucional ya tuvo oportunidad de aclarar el significado y el alcance de esta figura, definición que compartimos con algunas reservas pero que asumimos como propia, como una modificación necesaria al contenido del proyecto. Dijo la Corte:
La extinción del dominio es una institución autónoma, de estirpe constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna.1
El carácter retrospectivo de la figura de la extinción de dominio
El proyecto presentado por el Gobierno reitera el carácter de retrospectividad de la extinción de dominio, al consagrar que la misma tendrá lugar frente a bienes adquiridos en cualquier tiempo.
En su momento, algunos ciudadanos acusaron tal disposición ante la Corte Constitucional, argumentando que la ley violaba el principio de irretroactividad de la ley penal y el desconocimiento de los derechos de terceros de buena fe.
Previendo el debate que seguramente se suscitará alrededor del hecho de que la extinción de dominio procederá ¿en cualquier tiempo¿, consideramos adecuado señalar que la Corte Constitucional, al resolver demandas de inconstitucionalidad en contra de la ley 333 de 1996, declaró exequible esa figura con base en los siguientes argumentos:
La norma examinada no vulnera el principio de irretroactividad de la ley penal, primero porque, como ya se dijo, no se está ante la aplicación de penas, y segundo por cuanto la figura allí prevista no corresponde al concepto de retroactividad, en su sentido genuino, sino al de retrospectividad. En efecto, puede verse en el texto del artículo que la Ley aprobada ¿rige a partir de la fecha de su promulgación¿, es decir que sus disposiciones tendrán efecto y concreción en el futuro y sobre la base del conocimiento público y oficial de su contenido. Luego no es retroactiva. Sin embargo, el segundo inciso advierte que la extinción del dominio habrá de declararse con independencia de la época de la adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de la Ley. Esta previsión no implica que se autorice a los jueces para desconocer derechos adquiridos con arreglo al orden jurídico precedente, pues si ello fuese así se tendría sin duda una flagrante inconstitucionalidad, dada la garantía que contempla el artículo 58 de la Carta Política, el cual asegura que los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles ¿no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores¿. Para la Corte, el principio de irretroactividad de la ley descansa más en la necesidad de realizar la seguridad jurídica, como valor de interés público, que en la protección ciega y absoluta del interés individual.2
En tales términos, es claro que el Congreso no puede ser inferior a la responsabilidad que le es propia en un tema tan delicado como la represión de la delincuencia organizada. Así, la figura de la retrospectividad, bien entendida, es un claro mensaje en el sentido de que la ley no protegerá a aquel que la viole, y por esto, el ordenamiento jurídico no saldrá en defensa de aquellos sujetos que burlen al Estado y a la sociedad al violar sus leyes.
Los derechos de terceros de buena fe
En el mismo sentido, el proyecto es claro en que los derechos de los terceros de buena fe serán respetados; la extinción de dominio busca que quien viole la ley no pueda disfrutar de los beneficios que la ley misma supone, pero contrario sensu, quien cumpla con la ley, quien no la viole, debe disfrutar de la protección del Estado garantizada por la Carta Política. Colombia es un Estado de Derecho, y no podemos acabar de un tajo la larga tradición de respeto al ordenamiento jurídico de la cual nos sentimos orgullosos.
Esta orientación motivó la inclusión de unas reformas puntuales, en particular aquellas relacionadas con la posibilidad de que los afectados con esta acción puedan intervenir en el proceso mediante apoderados, o mediante la representación de un curador ad litem llegado el caso de su no comparecencia. Entendemos la intención del Gobierno al limitar esta posibilidad, pero estamos seguros que esa posición no resistiría el más simple examen de constitucionalidad, y por ello nos tomamos la libertad de hacerle algunas modificaciones, que se insertan adelante.
Las debilidades del proyecto
Pese a las grandes ventajas y los enormes avances jurídicos que presenta el proyecto del Gobierno Nacional, el mismo adolece de diferentes problemas, que van desde simples imprecisiones de redacción y estilo, hasta fuertes agravios a la Carta Política.
En efecto, de la lectura del proyecto se infiere que el mismo se basa en el texto del decreto legislativo 1975 de 2002, puesto que a lo largo de todo el texto se encuentran reiteradas referencias a ¿los términos del presente decreto¿; tales inconsistencias son corregidas al final de este documento. En el mismo sentido, se hicieron algunas correcciones gramaticales menores, que en nada perjudican los alcances de la figura propuesta, pero sí mejoran su redacción y presentación.
De otro lado, en el proyecto son frecuentes las repeticiones conceptuales, que si bien no perjudican el fondo de la iniciativa, sí desmejoran su presentación al emplear de forma incorrecta nuestro lenguaje. Al respecto, se introdujeron algunos cambios en el sentido de eliminar las repeticiones supérfluas de conceptos; se insiste en que ningún cambio se hizo al fondo del instrumento, el cual consideramos de vital importancia en la lucha contra la delincuencia organizada.
Las modificaciones propuestas
Guardando armonía con la sentencia C-374/97 de la H. Corte Constitucional y con la reciente decisión acerca del decreto 1975 de 2002 (que no es de conocimiento público al momento de preparar este escrito), es preciso revisar la redacción y el contenido de algunos artículos del proyecto de ley. Se buscó, con todo, preservar la integridad de la institución y antes que debilitarla, se busca fortalecerla y protegerla de posteriores ataques jurídicos.
1. Al encabezado del proyecto
Se precisa el alcance del proyecto de ley, puesto que en la exposición de motivos se dice que el proyecto busca modificar la Ley 333 de 1996, al tiempo que en el texto final se habla de derogar la Ley 333 de 1996.
2. Al artículo 1º del proyecto.
¿ Se precisa el concepto de la acción, así:
¿Artículo 1º. Concepto: La acción extinción de dominio es una institución autónoma, de carácter patrimonial, independiente de la acción penal, en cuya virtud, mediante sentencia judicial, se decreta la pérdida de este derecho a favor de la Nación, a causa del origen ilegítimo de su adquisición, o por ser contrario al orden jurídico o a la moral colectiva. Como consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente pasan a la Nación sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna¿.
3. Al artículo 2° del proyecto.
¿ Del numeral 1, se elimina la frase ¿La comparación patrimonial se establecerá por los medios tributarios y contables legalmente vigentes¿. Esto, en razón de que no es conveniente limitar el campo probatorio con el cual se puede demostrar un desequilibrio patrimonial injustificado, habida cuenta de que muchos de tales eventos se presentan por fuera del mundo tributario o empresarial. Limitar la prueba del incremento patrimonial al ámbito tributario y contable es, entonces, inconveniente.
¿ En el numeral 3, mejorar la redacción, así: ¿Los bienes de que se trate hayan sido utilizados como medio o instrumento para la comisión de actividades ilícitas, o sean destinadas a estas¿. Se suprime la frase final ¿o sean objeto del ilícito¿, puesto que es incluida en la causal 4ª.
¿ Se introduce un parágrafo segundo en el que se delimitan las conductas ilícitas a que se refiere la Ley, recogiendo el listado que contiene la...
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