Ponencia para primer debate al proyecto de ley 20 de 2004 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 20 DE 2004 SENADO. por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones
Honorable Senador
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS
Presidente
Comisión Primera del Senado
Ciudad
En cumplimiento del honroso encargo encomendado a nosotros, procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate al proyecto de la referencia, en los siguientes términos:
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INTRODUCCION
El proyecto que se ha presentado a la consideración del Congreso busca definir unos instrumentos de protección patrimonial y social para las personas que son víctimas del secuestro y sus familias.
El proyecto presentado por los senadores Jairo Clopatofsky, José Renán Trujillo, Hernán Andrade y Claudia Blum, recoge en buena medida las propuestas de una iniciativa presentada el año pasado por el senador Clopatofsky, que fue sometida al estudio de un grupo intersectorial1 que formuló recomendaciones para desarrollar mejor los beneficios que allí se contemplaban y, sobre todo, para definir una serie de controles que permitieran evitar que la norma se convirtiera en fuente de abusos o usos indebidos.
El proyecto plantea una serie de medidas que pretenden evitar en el futuro situaciones injustas que afectan hoy a los colombianos secuestrados y sus familias, agravando su padecimiento, tales como el cobro de obligaciones a cargo del secuestrado, la desprotección en materia de seguridad social de las familias, la falta de claridad frente al pago de salarios, la pérdida de derechos por el vencimiento de términos procesales judiciales o administrativos que no pudo cumplir la persona retenida, entre otros. Se trata de problemas que surgen por vacíos legales que para casos específicos han tenido que ser resueltos por vía judicial, y que por el impacto que generan deben ser previstos por la ley de manera general.
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ANTECEDENTES
2.1 El impacto del secuestro en Colombia
Las cifras de ocurrencia del delito de secuestro en Colombia han sido en los últimos años las más elevadas del mundo, si bien en el año 2003 los casos presentados registraron una significativa disminución. De acuerdo con un estudio de análisis y procesamiento de la información sobre secuestro en Colombia elaborado por la Dirección de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación -el cual fue anexado al proyecto original que estudiamos-, entre los años 1996 y 2003 se reportaron 21.078 secuestros, esto es, un promedio de 2.634 casos anuales. Las cifras globales para esos años fueron:
Año Número de casos
1996 1.092
1997 1.672
1998 3.023
1999 3.349
2000 3.706
2001 3.050
2002 2.986
2003 2.200
Fuente: Fondelibertad - DNP.p> De acuerdo con información del Ministerio de Defensa suministrada durante la citación de información desarrollada en la Comisión Primera del Senado el número de secuestros ha seguido disminuyendo este año en el país. Así lo indican las cifras de ocurrencia de este delito: mientras en el período enero-agosto de 2003 se registraron 1.592 casos, en el mismo período en 2004 se han presentado 901, lo que significa una disminución del 43% en este año. También de acuerdo con información del Ministerio de Defensa consultada en la página electrónica de ese ente, los casos de secuestro extorsivo disminuyeron en 52,7% al pasar de 1.120 casos, entre enero y agosto de 2003, a 530 casos en el 2004; y el número de víctimas de secuestros en retenes ilegales pasaron de 251 a 75, un 70,1% menos.
En cuanto a la ocupación de los secuestrados, en el período 1996-2003, se tiene que el 25,4% de los casos corresponden a la categoría de empleados (dependientes); el 29,2% a la categoría de independientes; el 13,7% son personas a las que no aplica la categoría de ocupación -entre ellas se incluye a menores de edad, estudiantes y amas de casa; y el 31,7% son casos sin información laboral, aunque los autores del estudio de Planeación sugieren que buena parte de estas personas podrían corresponder a la categoría de independientes.
Estas personas trabajaban principalmente para el sector privado (el 41,7%) y el resto en el sector público (12,7%). Los otros casos son, como se mencionó arriba, las personas sin ocupación reportada (31,8%) o los que no aplican a la clasificación (13,7%). Es importante anotar que de la población que se identificó como perteneciente al sector privado (41,7%), el 70% trabajaban en condición de independientes y el 29,9% como empleados.
Otra clasificación del DNP identifica más precisamente el impacto del secuestro en determinados sectores de la población. Allí se encuentra que el 12,5% de los secuestrados han sido comerciantes, el 13,1% se han definido como profesionales, el 9,9% menores de edad, el 5,3% servidores públicos, el 4,9% políticos, el 4,6% miembros de la fuerza pública.
Los autores de este delito entre 1996 y 2003 han sido principalmente las FARC (29,2% de los casos), el ELN (24,3%), la delincuencia común (13,9%), las autodefensas (5,5%) y el resto corresponden a casos sin establecer o con otros responsables.
Según los lugares de ocurrencia, los departamentos más afectados por el flagelo del secuestro en este período fueron, en su orden: Antioquia (18,8%), Cesar (9,3%), Valle (6,4%), Santander (6,1%) y Cundinamarca (5,0%). Estos cinco departamentos concentran el 45,6% del total de casos.
De acuerdo con el mismo estudio, el mayor porcentaje de la población secuestrada estuvo entre los 25 y 55 años (19,6%), seguidos por los menores de 18 años (9,9%), las personas mayores de 56 años (5,5%) y las de 18 a 24 años (4,2%). Del resto de casos no se tuvo información. El 81,2% de las víctimas fueron hombres, y el 18,8% mujeres. Por estado civil, la mayoría fueron personas casadas (58,8%), solteros fueron el 25,9%, y en unión libre el 8,7%.
En cuanto al tiempo de cautiverio, la mayoría de casos (57,1%) permanecieron retenidos menos de un mes. De uno a 12 meses estuvo el 17,4% de los casos. Entre 1 y 5 años estuvo el 20,6% de los casos. Y más de 5 años el 4,9%.
2.2 El proyecto de ley frente a sus antecedentes legales y jurisprudenciales
Debido a los enormes daños que el secuestro ha ocasionado a los colombianos desde la década pasada, el Estado se ha visto en la necesidad de combatir el fenómeno en diversos frentes, y ha logrado importantes avances en materia de persecución criminal del delito. Sin embargo, en lo que tiene que ver con los desarrollos legales y jurisprudenciales, se ha entendido que estos deben trascender la esfera represiva e incursionar en el área de protección a las víctimas y sus familias. Dada la escasa legislación que existe sobre esta materia, los más significativos avances en el campo de la protección a secuestrados y familias han resultado de decisiones judiciales sobre demandas individuales y de esfuerzos de interpretación para armonizar normas legales que no se refieren ni general, ni explícitamente, al secuestro.
En este sentido, en la actualidad la protección de los secuestrados y de sus familiares se activa -casi exclusivamente- a través de instancias judiciales o vías como las de la tutela, por lo que los desarrollos jurídicos de más alcance son producto de la jurisprudencia constitucional. También se activa por el acompañamiento que prestan algunas entidades del Estado como Fondelibertad y el Programa Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro, así como organizaciones no gubernamentales, gracias al cual otras instituciones públicas y privadas aceptan conceder algunos beneficios o medidas de protección a víctimas y a sus familias.
Finalmente, debe mencionarse que en virtud de la Ley 418 de 1997 modificada por la Ley 782 de 2002 actualmente la Red de Solidaridad Social ofrece algunas posibilidades de protección a las personas que han sido víctimas de secuestro en el marco del conflicto armado interno que vive Colombia. Estas personas pueden acceder a la ayuda humanitaria de emergencia, a la asistencia humanitaria para familias de personas fallecidas o incapacitadas permanentemente en virtud de un secuestro relacionado con el conflicto, y a programas de crédito a víctimas de la violencia. Sin embargo, de acuerdo con el Director General de la Red, este apoyo sólo cubre a quienes son víctimas de secuestros motivados por móviles ideológicos o políticos.
En este...
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