Ponencia para primer debate al proyecto de ley 50 de 2009 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 50 DE 2009 SENADO. por la cual se crea el sistema de identificación de beneficiarios para la focalización y promoción social (Sisbén)
Bogotá D. C., junio 04 de 2010.
Doctor
RODRIGO LARA RESTREPO
Presidente Comisión Séptima Constitucional Permanente
Senado de la República
Ciudad.
Referencia: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Ley número 050 de 2009 Senado, por la cual se crea el sistema de identificación de beneficiarios para la focalización y promoción social (Sisbén).
Señor Presidente:
En cumplimiento de la designación encomendada para ser uno de los ponentes, presento en forma individual informe para primer debate al proyecto de ley citado en la referencia, efecto para el cual agrego:
ANTECEDENTES
El cuatro (4) de agosto de 2009 fue radicado en la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de Ley objeto del presente informe de Ponencia por la Senadora Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu. Fue publicado en la Gaceta del Congreso número 677 del martes 4 de agosto de 2009.
ANÁLISIS GLOBAL DE REQUISITOS
El Proyecto en trámite cumple con lo previsto en el artículo 154 de la Constitución Política pues, tiene origen en la iniciativa de una Congresista. De igual manera con el artículo 158 del mismo ordenamiento superior en cuanto hace relación a la unidad de materia y, también con el artículo 169 en relación con el título propuesto.
JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
De la exposición de motivos, citamos lo siguiente:
¿La ley 715 de 2001, en su artículo 94, definió los elementos generales para la focalización del gasto social, así: ¿Artículo 94. Definición de focalización de los servicios sociales. Focalización es el proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable. El CONPES Social definirá cada tres años los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios, así como los criterios para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales. En todo caso, las entidades territoriales al realizar inversión social, especialmente mediante la asignación de subsidios, deberán aplicar los criterios de focalización, definidos por el CONPES social¿.Dando cumplimiento a lo establecido, se expidió el CONPES 055 del 2001 mediante el cual ¿se reforma el sistema de focalización individual del gasto social¿ y se establece la metodología para operacionalizar sus criterios.
Actualmente, el marco jurídico y normativo que rige el Sisbén está constituido por:
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La Ley 1176 del 2007 que introduce una modificación sustancial al artículo número 94 de la Ley 715 de 2001, en el sentido de asignar al gobierno nacional la atribución de coordinación, supervisión, mantenimiento y actualización de todo lo concerniente a la definición y orientación de dicho instrumento de focalización, así como le concede la discrecionalidad para que ¿en situaciones especiales y con el objetivo de garantizar la efectividad de los instrumentos de focalización, de manera preventiva podrá suspender temporalmente su actualización en el país, con las excepciones a que hubiere lugar¿. Igualmente, le asigna a las entidades territoriales la función ¿implementación, actualización, administración y operación de la base de datos, conforme a los lineamientos y metodologías que establezca el Gobierno Nacional... Los diferentes programas sociales del orden nacional o territorial, deben definir la forma en que aplicarán los criterios e instrumentos para la focalización, contemplando además los criterios de egreso o cesación de la condición de beneficiarios que resulten pertinentes, en función de los objetivos e impactos perseguidos. Los gobernadores y alcaldes deben tomar las medidas pertinentes para garantizar que los grupos de población pobre y vulnerable tengan acceso a los servicios básicos¿.
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El CONPES 117 de agosto 2008, a través del cual se establece la ¿Actualización de los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios de programas sociales¿, con su correspondiente modificación metodológica para la identificación y cálculo de la población pobre. En dicho documento se menciona que la herramienta del Sisbén desde su primera aplicación en 1995, ha mostrado ser exitosa en su pretensión de focalización del gasto social. Según dicho documento, hoy en día 8 instituciones y 31 programas del orden nacional utilizan el Índice Sisbén para focalizar sus intervenciones, lo cual les ha permitido un ahorro ya que no tienen que llevar a cabo por su cuenta procesos de focalización y además, pueden articular acciones conjuntas de intervención interinstitucional y realizar asignaciones equitativas de subsidios, lo cual redunda directamente en el mejoramiento de la calidad de vida de la población objetivo. Estas razones han llevado a recomendar que la estrategia Sisbén se mantenga como instrumento central de focalización de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad ya que ¿busca dirigir el gasto social hacia los sectores de la población que más lo necesitan con el fin de maximizar su impacto social, (¿) es un medio de lucha contra la pobreza y la desigualdad¿[1][1].
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El Decreto Presidencial número 4816, de diciembre del 2008 que reglamenta lo establecido en el artículo 24 de la ley 1176/2007, determinando todo lo relacionado a los principios rectores de los instrumentos de focalización, la aplicación de los mismos, las condiciones de inclusión y exclusión en la base de datos, las condiciones de suspensión de la base de datos o de su actualización, las funciones del DNP, los cruces de información y los criterios de reserva de la ficha de clasificación.
A pesar de los innegables logros de esta herramienta de focalización, es necesario llamar la atención sobre los problemas e inconvenientes que también ha presentado. Entre los más relevantes, se pueden mencionar la manipulación del instrumento con fines políticos y de corrupción por parte de actores involucrados, lo cual contamina la información y termina sesgando la escogencia de potenciales beneficiarios para programas sociales; las debilidades de tipo metodológico para diseñar y aplicar mediciones sensibles que permitan captar la complejidad y caracterización específica del fenómeno de la pobreza en cada contexto, identificando sus interrelaciones con otros factores socioeconómicos y sus impactos en la población; la debilidad y poca eficacia en los mecanismos de seguimiento y control, la ausencia del control social. Por último, queremos detenernos en analizar de manera general, la emergencia de un fenómeno que hemos identificado como ¿la estigmatización y desesperanza aprendida que genera la pobreza¿[2][2], el cual ha terminado por reforzarse en muchas personas que a partir del proceso de focalización han sido clasificadas como ¿pobres y vulnerables¿ y han resultado beneficiarias con los programas sociales y subsidios del Estado.
Es claro que tanto las falencias detectadas en el proceso de focalización como este fenómeno relacionado al que nos referimos como ¿estigmatización y desesperanza aprendida¿ no pueden ser atribuidos al instrumento como tal, pues dicho instrumento es ¿neutro, objetivo y uniforme¿ en su pretensión de clasificar a los individuos según su estándar de vida, de acuerdo a su condición socioeconómica específica y a partir de ello, identifica con criterios equitativos los potenciales beneficiarios de los programas sociales. Estos potenciales beneficiarios deberán pertenecer a los niveles más bajos de la clasificación que corresponden a los niveles 1, 2 o 3, pues sólo así podrán acceder a los programas y subsidios que otorga el Estado. Es evidente el criterio de equidad que está implícito en este planteamiento, sin embargo y de manera paradójica, la intervención focalizada del Estado determinada por la clasificación de las personas en dichos niveles, sin otro tipo de dispositivos sociales que acompañen dicha focalización, ha contribuido a la perpetuación de la condición de vulnerabilidad y pobreza en dichas personas y ha terminado por generar un efecto estigmatizante y paralizante en ellas, pues no movilizan sus potencialidades, su resiliencia[3][3] y capacidad de agencia[4][4] para superar su situación de vulnerabilidad, ya que temen perder la asistencia social que reciben.
De otra parte, somos conscientes de la necesidad y aplicación de un instrumento de focalización pues hoy en día para todos es claro que los recursos son finitos y restringidos y por tanto, es indispensable focalizar el gasto público que no es otra cosa que dirigir los esfuerzos hacia la población que se encuentra ¿en situación de mayor pobreza y vulnerabilidad social¿. Más bien se refiere a incorporar al proceso de focalización, los mecanismos sociales necesarios para transformar en las personas su situación de ¿beneficiarios¿ hacia una situación de ¿competencia social¿. Para ello es necesario iniciar con un cambio de enfoque que supere la tradicional identificación de ¿población pobre y vulnerable¿, pues las personas per se no poseen dicha condición, ya que no se trata de un estado endógeno, sino que representa un contexto socioeconómico determinado que las sitúa en dicha circunstancia, en un tiempo determinado. Por tanto, pueden superar esas condiciones de pobreza y vulnerabilidad y transformar su contexto particular, si se les estimula a hacerlo y se les apoya mediante el acceso a las oportunidades que les permita desarrollar sus capacidades y sus condiciones de vida.
En consideración a todo lo anterior, creemos firmemente en la necesidad de reformular la concepción del proceso de focalización que por más de una década se ha implementado en el país y ello implica contar con un marco legal propio a dicho proceso, que vaya más allá del establecimiento de las metodologías y criterios técnicos y plantee los principios estratégicos que orienten y fortalezcan un proceso no solamente de focalización sino también...
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