Ponencia para primer debate al proyecto de ley 311 de 2009 cámara - 29 de Mayo de 2009 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 451359470

Ponencia para primer debate al proyecto de ley 311 de 2009 cámara

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 311 DE 2009 CÁMARA. por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, acumulado con el Proyecto de ley número 265 de 2009 de Cámara, por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.

Bogotá, D. C., 27 de mayo de 2009.

Doctor

FELIPE FABIAN OROZCO VIVAS

Presidente de Comisión III

HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES

Ciudad.

Respetado señor Presidente:

En atención a la designación que me fuera hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la honorable Cámara de Representantes y dando cumplimiento al término establecido en el artículo 153 de la Ley 5ª de 1992, me permito presentar ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 311 de 2009 Cámara, por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, acumulado con el Proyecto de ley número 265 de 2009 de Cámara, por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.

Por la atención prestada, anticipo mis más sinceros agradecimientos.

María Violeta Niño Morales,

Coordinadora Ponente.

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE

AL PROYECTO DE LEY 311 2009 DE CAMARA

por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, acumulado con el Proyecto de ley número 265 de 2009 de Cámara, por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar .

I. Fundamentación constitucional y legal de los proyectos acumulados

Conforme la Constitución Política y la línea jurisprudencial predominante en el país, el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar establecido en el artículo 336 de la Constitución Política, puede ser ampliamente regulado por el legislador, dentro del concepto de arbitrio rentístico. Además tal monopolio debe estar orientado con exclusividad a la financiación de los servicios de salud con exclusividad. Así se ha referido la Corte Constitucional sobre el alcance regulatorio del Congreso de la República respecto del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar[1][2]/:

¿17- Esta Corporación ha precisado que los monopolios como arbitrios rentísticos no coinciden con la facultad que tiene el Estado para reservarse ciertas actividades estratégicas o servicios públicos prevista en el artículo 365 de la Carta, por cuanto ¿los procedimientos para su imposición y las finalidades que se persiguen con estas dos técnicas de derecho público son diferentes¿. Y de otro lado, estos monopolios rentísticos, a pesar de que se establecen con el propósito de aumentar los ingresos del Estado y tienen fuente legal, son distintos a los tributos. Por ello esta Corte ha explicado que al lado de los impuestos que ¿constituyen, por excelencia, una parte importante de los ingresos fiscales de la Nación y de las entidades territoriales¿, existen también ¿otros tipos de ingresos con los cuales también se alimenta el fisco, como es el caso de las rentas provenientes de la explotación de los monopolios establecidos por la ley en favor del Estado o de sus entidades territoriales¿.

¿Estos antecedentes históricos permiten comprender mejor el contenido del artículo 336 de la Carta. Así, es claro que el Constituyente autorizó los monopolios rentísticos, pero que también buscó establecer un régimen severo que evitara los problemas de corrupción e ineficiencia que se habían detectado durante la vigencia de la anterior Constitución. Por ello la Carta establece que estas actividades están sujetas a un régimen jurídico ¿propio¿, que deberá ser desarrollado por una ley de iniciativa gubernamental. La Carta cedió entonces al legislador la facultad de crear los monopolios para que, en el curso del debate político y democrático, determinara la conveniencia y necesidad de imponerlos, así como el régimen más adecuado y conveniente para su organización, administración, control y explotación. Pero la propia Carta configura algunos de los elementos de ese régimen propio. De esta manera, el artículo 336 superior establece que:

(i) Todo monopolio rentístico busca satisfacer una finalidad de interés público,

(ii) Debe constituir un arbitrio rentístico y

(iii) Es necesaria la indemnización previa a los individuos que se vean privados de su ejercicio. Además, esa misma disposición

(iv) Predetermina la destinación de algunas de esas rentas,

(v) Ordena la sanción penal de la evasión fiscal en estas actividades y

(vi) Obliga al Gobierno a liquidar estos monopolios si no demuestran ser eficientes. Todo esto explica pues el cuidado de la Asamblea Constituyente en la regulación de estos monopolios rentísticos¿. (Subrayado fuera de texto)

En tal sentido se refiere el proyecto de ley presentado por el honorable Representante Wilson Borja, quien hace las mismas precisiones de naturaleza constitucional, enfatizando en la finalidad del monopolio, la destinación de sus recursos para la salud, la eficiencia que deben observar las loterías en la explotación del mismo so pena de su liquidación en términos de la ley. Igualmente acude a la citación de varios artículos de la Ley 643, como lo son el 3º y el 8º, que hacen sindéresis con tales principios. Además, enfatiza en la necesidad de garantizar la transparencia en el juego, que conlleva la confianza y el combate al fraude y a la corrupción. De la mano con ello y acudiendo a los tratadistas y órganos institucionales de otros países, determina que el Estado no debe presionar o inducir a apostar, sino simplemente y desapasionadamente ofrecer transparencia sobre estas opciones y con reglas claras determinar las condiciones de su acceso.

Ahora bien, deberá llamarse la atención sobre el texto constitucional que indica, coherentemente con lo ya indicado por la Corte Constitucional, que: ¿La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental¿. (Subrayado fuera de texto). En tal sentido debe interpretarse que el Gobierno Nacional, al radicar por intermedio del Ministro de la Protección Social, el Proyecto de ley número 265 de 2009 de Cámara, ha abierto el espacio para que se discutan algunas modificaciones del régimen del monopolio.

También es claro que los principios constitucionales inspiradores del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, son el marco de referencia para discutir los alcances de las normas legales que deben estar subordinadas a aquellos principios.

II. Importancia de las rentas provenientes de los juegos de suerte y azar

La importancia de los recursos provenientes de los juegos de suerte y azar, equivale a $484.626 millones de pesos, para el año de 2008. De hecho alcanzan a participar con más de la tercera parte de todas las denominadas rentas cedidas del sector salud y las de destinación específica, excluyendo de estas últimas las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación.

Es de resaltar que la fuente de recursos más importante de estas rentas para el año 2008 es ETESA, que aporta el 43% de los mismos. Le sigue en importancia el Chance con el 38%, mientras que el menor aporte corresponde a las loterías del país con el 19% restante. Los juegos localizados y la baloto, en orden de importancia, explican la magnitud fundamental de los recursos aportados por ETESA.

Hay que advertir que el orden de importancia de las rentas que componen los juegos de suerte y azar ha variado con el transcurso de los años, como lo muestra la siguiente gráfica:

CONSULTAR GRÁFICO EN FORMATO PDF O EN EL ORIGINAL IMPRESO

Construida por la ponente con base en datos de la Superintendencia Nacional de Salud.

Puede observarse que la fuente que crece sostenidamente en la estructura de financiación corresponde a ETESA, mientras que las loterías perdieron participación dramática entre los años 2002 a 2003. Y desde allí siguen descendiendo hasta caer por debajo de la quinta parte del aporte. A su turno el chance se ha mantenido oscilante, aunque tendencialmente ha caído cerca de 10 puntos porcentuales en 6 años.

CONSULTAR GRÁFICO EN FORMATO PDF O EN EL ORIGINAL IMPRESO

Diseñado con base en cifras fuente de la Superintendencia Nacional de Salud.

En cuanto a las ventas brutas, el Chance lidera el mercado, seguido de ETESA y luego por las Loterías.

De esta forma, lo más preocupante de estas cifras es que las loterías tradicionales se ven ampliamente mermadas en la estructura de financiación. Lo más notorio es la importancia de estas rentas y por supuesto, la forma en que los juegos relativamente nuevos han venido consolidándose en la estructura de financiación dentro de las rentas del monopolio y dentro de las denominadas rentas cedidas y de destinación específica para el sector salud (Sin incluir participaciones en ingresos corrientes para el sector salud).

Por ende, serán de especial importancia las normas que en forma general, dentro de los principios del monopolio, propendan por fortalecer las loterías tradicionales, así como mantener incentivos adecuados para los juegos de suerte y azar que sean adecuados a las expectativas del mercado, dentro de un adecuado marco de regulación, inspección, vigilancia y control. Todo esto redundará, sin duda, en la financiación de los servicios de salud.

III. El enfoque de los proyectos analizados

3.1. Propuesta de dotar a las empresas de facultades fiscalizadoras

Para el Ministerio de la Protección Social, las rentas provenientes del monopolio de los juegos de suerte y azar pueden aún ser mayores y promisorias, debido a ¿(¿) que existen modalidades de mercado sin oferta disponible y con demanda acreditada (¿)¿. Además se...

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