Ponencia para primer debate al proyecto de ley 053 de 2010 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 053 DE 2010 CÁMARA. por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Nacional y se dictan otras disposiciones
Bogotá, D. C., septiembre 9 de 2010
Doctor
BÉRNER ZAMBRANO ERAZO
Presidente
Comisión Primera
Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Ponencia al Proyecto de ley número 053 de 2010 Cámara, por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Nacional y se dictan otras disposiciones.
Señor Presidente:
Conforme al mandato otorgado por la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, rindo Ponencia para primer debate del proyecto de ley en referencia el cual fue radicado en Secretaría General de la Cámara de Representantes a instancia del señor Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras.
Atentamente,
Pablo Enrique Salamanca Cortés,
Representante a la Cámara por Bogotá.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Honorables Representantes:
Este proyecto propone escindir los Ministerios del Interior y de Justicia, de la Protección Social y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Contiene además una solicitud de facultades extraordinarias al Presidente de Colombia, conforme a lo previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, para que reorganice en forma discrecional y amplia toda la estructura administrativa del Estado. De otorgarse tales facultades podrá el ejecutivo, en un término de seis (6), crear, escindir, fusionar, eliminar o reestructurar Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Sociedades de Economía mixta, Empresas Industriales y Comerciales y demás unidades administrativas del orden nacional, y claro, crear y suprimir cargos y fijar asignaciones, en fin, afectar todo el aparato del Estado.
MOTIVACIONES DEL AUTOR
Los voceros del Gobierno Nacional plantean que la ausencia de resultados en materia de salud, empleo, justicia, vivienda, medio ambiente tiene su génesis probable en la desaparición de las carteras ministeriales que delineaban y desarrollaban las políticas y estrategias para esos sectores. Por eso este proyecto busca regresar al esquema anterior, es decir, escindir los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial creando en su lugar los seis que estaban antes de la Ley 790 de 2002 que, al igual que ahora, también otorgó facultades al ejecutivo para que fusionara los seis ministerios en tres y dispusiera, a su libre albedrío, reestructurar casi toda la administración. Con esos antecedentes el ejecutivo elabora la exposición de motivos que sustenta este proyecto que en resumen expresa:
¿Desde el punto de vista de los lineamientos de la reforma, los objetivos generales de las fusiones (sic) de conformidad con lo señalado en la Directiva Presidencial No. 10 de 2002 y en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, estaban orientadas (sic) a realizar una profunda renovación de la administración pública; modernizar y racionalizar (sic) el ejercicio de las funciones del Estado; acercar las entidades públicas al ciudadano; y, establecer un Estado fiscalmente responsable. Los objetivos puntuales de las fusiones, en el caso de los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho fueron: concentrar el orden público y el orden jurídico de la Nación en un único Ministerio fortalecido, eficiente y eficaz; Eliminar (sic) duplicidad de funciones y competencias. Para el caso de la fusión de los Ministerios de Salud y Trabajo, se buscaba garantizar la seguridad económica y social de los ciudadanos; mejorar el manejo del riesgo social (sic) para proteger los grupos vulnerables a impactos súbitos (económicos, naturales...) (sic); crear un Ministerio capaz de formular políticas integrales de protección social y dirigir y controlar su ejecución. Finalmente en el caso de las nuevas funciones asignadas al Ministerio de Ambiente que lo transformaron en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los objetivos eran concentrar las funciones de regulación de uso del suelo y el ordenamiento territorial; desarrollar las políticas y la regulación del manejo integral del agua desde su generación hasta su uso; promover la vivienda y el desarrollo urbano proveyendo un hábitat adecuado para la población.
La fusión así prevista puede ser analizada desde el punto de vista de la eficacia, con base en dos criterios. El primero es la eficacia para cumplir los objetivos que la motivaron y el segundo está referido a los efectos de la fusión sobre el Estado como organización (sic), en particular sobre su efectividad para definir, asignar, ejecutar y controlar sus políticas públicas.
En cuanto al primer criterio, esto es, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos que se plantearon al momento de la intervención, podría decirse que si bien en los documentos del Gobierno se plantearon otros objetivos, en la práctica el propósito fundamental de las fusiones fue generar ahorro fiscal y evaluadas desde la perspectiva de la reducción del gasto, las fusiones no parecen haber cumplido su cometido, en la medida en que los gastos de personal de los ministerios, que fue el rubro que concentró la mayor atención, tienden en la actualidad a volver al nivel que presentaban antes de tales medidas.
Ministerio
Antes de la Fusión
Durante la Fusión
Después de la
Después de la Fusión
-2002
-2003
Fusión (2006)
-2010
Planta
Gastos de Personal
Planta
Gastos de Personal
Gastos de
Planta
Gastos de Personal
Personal
Interior
749
20.883.720.179
484
13.623.611.433
16.496.284.647
524
21.570.056.283
Justicia
Salud
1.741
46.036.873.561
1.493
35.177.659.131
38.678.238.220
1.683
47.102.102.150
Trabajo
Medio Ambiente
300
9.207.984.165
338
11.057.951.447
12.362.274.077
362
13.902.113.961
Total
2.790
76.128.577.905
2.315
59.859.222.011
67.536.796.944
2.569
82.574.272.394
Fuente: Cálculos realizados a partir de información suministrada por la DGPPN del MHCP.
Notas:
- Para los años 2002, 2003 y 2006 los gastos de personal corresponden a la cifra efectivamente pagada, mientras que para el año 2010 los gastos de personal corresponden a la apropiación vigente.
- La información sobre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no incluye la Unidad de Parques Nacionales Naturales.
- Para calcular los gastos de personal del año 2010 en pesos constantes de 2002 se utilizó la meta de inflación establecida por el Banco de la República, equivalente a 3%.
A este resultado puede (sic) haber contribuido el hecho de que, si bien la aprobación de las decisiones relacionadas con la reforma involucraron diversas entidades como el DNP, el MHCP, el DAFP e instancias como el Conpes, el control sobre el cumplimiento de dichas decisiones, esto es, la gerencia de la ejecución quedó en manos de los sectores, lo cual resulta riesgoso en la medida en que el desempeño de éstos no se afecta por los resultados de la política fiscal, y (sic), por lo tanto, no es factible que sus intervenciones estén marcadas por una política de permanente reducción del gasto ni que cuenten con incentivos para hacerla cumplir, lo cual se hizo evidente en el segundo período de gobierno que, aunque gobernada (sic) por un criterio de garantizar la sostenibilidad de ahorros obtenidos en el primer cuatrienio, enfrentó dificultades por los constantes requerimientos de las entidades orientados a ensanchar sus plantas con base en las nuevas obligaciones y compromisos adquiridos como consecuencia de la intensa agenda legislativa (sic) promovida por el Gobierno y los compromisos adquiridos a nivel regional e internacional[1][3].
Respecto del segundo criterio, referido a los efectos de la fusión sobre el Estado como organización, en particular sobre su efectividad para definir, asignar, ejecutar y controlar sus políticas públicas puede decirse, en términos generales, que la reforma dejó de lado el rol central de los ministerios dentro de la estructura del Estado y en consecuencia no incluyó el análisis de la forma como la fusión de algunos sector (sic) podía afectar su funcionamiento[2][4]¿¿.
¿¿En términos de este segundo criterio (sic), las fusiones parecen tener dos fallas importantes. La primera es que (sic) en algunos casos, implicaron poner bajo una misma cabeza campos de acción que por separado demandaban tanta atención que al unirlos desbordaron la capacidad de las cabezas (sic) de los ministerios para tomar decisiones y procesar información. Ese parece haber sido el caso de la fusión de Interior y Justicia en el que la agenda del ministro está copada por el manejo de las relaciones con el Congreso y los gobiernos territoriales. Ello ha implicado descuidar la agenda en los temas de justicia, lo que no se compadece con la injerencia en la toma de decisiones de políticas públicas que la nueva Constitución le adjudicó a la Rama Judicial, ni con las deficiencias del Estado en esa materia. Otro ejemplo en ese sentido es la fusión de los ministerios de Salud y Protección Social.
La segunda falla es que (sic) la reforma agrupó bajo un mismo ministerio agendas de política sectorial que en determinadas circunstancias podían volverse excluyentes, y, en esa medida, propició que se desatendiera la agenda de algunos sectores, como parece haber sido el caso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que conllevó a que las políticas de medio ambiente fueran relegadas a segundo plano con respecto a las de agua¿¿.
Acto seguido resume el contenido del proyecto el cual se contrae a la expedición de facultades el Presidente para que en el término de seis (6) meses proceda a crear los...
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