Ponencia para primer debate al proyecto de ley 165 de 2004 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 165 DE 2004 SENADO. por la cual se deroga la Ley 789 de 2002.
Senadora
FLOR GNECCO ARREGOCES
Presidenta
Comisión Séptima Senado
Cumplo con el honroso encargo de la Mesa Directiva de la Comisión de rendir ponencia para primer debate al proyecto de ley de la referencia, presentado por los Senadores Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Jesús Bernal Amorocho, Antonio Peñaloza, Bernardo Alejandro Guerra Hoyos, Carlos Gaviria Díaz, Efrén Tarapués, Jorge Enrique Robledo Castillo y la suscrita ponente, y por los Representantes a la Cámara Wilson Borja, Venus Albeiro Silva, Erminsul Sinisterra y Alexánder López.
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Consideraciones
En la exposición de motivos del Proyecto de ley número 57 de 2002 (que luego se convirtió en la Ley 789 del mismo año) el gobierno dijo lo siguiente:
\"Crear 160.000 empleos por año (640.000 en cuatro años) es el resultado que el país obtendría en caso de aprobar el presente proyecto de ley. Esta cifra sería la consecuencia directa de la ampliación, solo en el sector formal, de las medidas previstas en el proyecto. La importancia de esta cifra es demostrada en algunos estudios adelantados por el Departamento Nacional de Planeación, en los cuales se resalta el tan significativo número de colombianos desempleados que se verían beneficiados por estas propuestas...\".
El propósito explícito, como vemos, era la generación de empleo formal, empleo de calidad, porque, agregaba la motivación, \"...Urge dinamizar la vida laboral en aspectos que hoy la legislación no facilita y que dentro de márgenes razonables e inspirados en la posibilidad de recuperar espacios para el empleo digno, hagan un poco más atractiva la posibilidad de generarlo e iniciar el camino restaurador de la economía, desde la oportunidad básica de tener acceso al trabajo en condiciones dignas y justas\".
Para sustentar la meta de 640.000 nuevos puestos de trabajo el Departamento Nacional de Planeación calculó que ella provendría, para cada uno de los años de 2003 al 2006, de las siguientes medidas:
Recargos: 52.600
Régimen especial de aportes: 49.707
Indemnización: 78.900
Aumento de vacaciones: -21.040
Es decir, 160.167 empleos formales nuevos cada año.
Desde aquí empiezan los problemas de la reforma, pues desde el comienzo el gobierno entró en contradicciones sobre la meta de nuevos empleos:
- El Conpes 3199 de 2002 señaló como meta 160.000 en el primer año y 310.000 para todo el período (es decir, 330.000 empleos menos que el estimativo del proyecto).
- El Plan de Desarrollo, expedido después de aprobada la Ley 789, fijó como meta 133.000 para el primer año y 486.000 para todo el período (es decir, 154.000 empleos menos que el estimativo del proyecto).
Obviamente, la cifra más alta de nuevos empleos fue la que se le vendió al Congreso, porque se requería mostrar la inmensa bondad de la reforma frente a la notoria desmejora que ella entrañaba para las condiciones laborales de los trabajadores.
Para el Plan de Desarrollo la meta de 486.000 empleos nuevos como resultado de la reforma a la empleabilidad surgiría de los siguientes factores:
Ampliación jornada y dominicales: 95.147
Régimen especial de aportes: 90.190
Indemnizaciones: 143.159
Aprendices: 157.568
Son notables las variaciones con la propuesta de ley. No solo en las cifras sino en los conceptos.
La inclusión de los aprendices en el Plan de Desarrollo como fuente de empleo, que después han venido tomando en cuenta todas las evaluaciones del impacto de la reforma, carece de respaldo legal por una razón elemental: La reforma le quitó su carácter laboral y lo que era salario pasó a ser una cuota de sostenimiento, inferior siempre al salario mínimo (tanto en el período lectivo como en el período de práctica). En esas condiciones, no se puede decir que el incremento en las relaciones de aprendizaje sean empleos nuevos, y menos empleos formales dignos y justos. Es incoherente que mientras la Ley 789 dice que el aprendizaje no es contrato de trabajo y que no genera salario ni genera prestaciones sociales, el gobierno la incluya como empleo nuevo formal. Y resulta que, como se verá luego, el aprendizaje es el principal factor que le permite al Gobierno sostener que supuestamente sí se han cumplido las metas oficiales. ¿Qué clase de empleo nuevo es el aprendizaje cuando ni siquiera es contrato de trabajo?
Como bien señalan los autores del proyecto 165/04, después de dos años de vigencia de la Ley 789 es preciso revisar si sus disposiciones cumplieron el propósito para el cual fueron expedidas y, en caso de no ser así, proceder a su derogatoria, dado que sus efectos negativos sobre el ingreso de los trabajadores y, por ende, sobre su calidad de vida, sí se han hecho sentir. Máxime cuando la misma Ley 789 condicionó la continuidad de su vigencia a su efectividad (artículo 46).
La Comisión Séptima (y en general el Congreso) actuando con responsabilidad frente a las inmensas expectativas de los desempleados, subempleados e informales del país, al analizar los resultados de la reforma deben tomar en consideración que el fin esencial era la generación de empleo formal, por lo que no es procedente, en principio, traer a cuento la generación de empleo informal ni supuestos incrementos del subempleo para justificar la continuidad de su vigencia, a pesar del salvavidas que estos empleos de mala calidad representan para una inmensa masa de colombianos.
Bajo ese supuesto, los autores del proyecto concluyen que los resultados de la Ley 789 no han sido los esperados.
Sustentan esa afirmación en las cifras oficiales del DANE y en los análisis de diversas instituciones como el Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID, de la Universidad Nacional, la Contraloría General de la República, el Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, entre otros.
El proyecto demuestra lo siguiente:
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Los nuevos ocupados en 2003 fueron 728.215, de los cuales 144.476 se generaron en el sector formal, es decir, solo el 16,9% de los empleos se generaron en este sector, el cual era el objetivo de la reforma. El restante 83.1% se generó en el sector informal.
Adicionalmente, estos 144.476 nuevos empleos no son explicados totalmente por la reforma laboral, pues según la elasticidad PIB-empleo (que la Contraloría calcula en 0,96) el crecimiento del producto explica 63.000 puestos de trabajo (43%). De esta manera, la reforma laboral explica solamente el 57% del empleo formal restante (81.000) en el 2003.
- En 2004 se generaron 336.600 nuevos empleos (DANE, 2004), de los cuales tan solo el 17% son formales (57.222). De estos empleos formales el crecimiento económico también explica buena parte del incremento, por lo que no todo se puede atribuir a la reforma.
- En cuanto al empleo en el sector servicios, que la reforma esperaba potenciar con la ampliación de la jornada diurna hasta las 10 p. m., en el 2003 apenas se generaron 22.000 empleos nuevos (DANE, 2004). De ellos, 12 mil se deben al crecimiento de la actividad económica del sector y tan solo 10 mil pueden corresponder a la reforma laboral. Incluso, en el período 2003-2004 se redujo el empleo en este sector en 18.555 plazas.
- En relación con los niveles...
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