Ponencia para primer debate al proyecto de ley 20 de 2004 senado 285 de 2005 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 20 DE 2004 SENADO, 285 DE 2005 CÁMARApor medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones.
Señores
MESA DIRECTIVA
Comisión Primera Constitucional
Cámara de Representantes
Ciudad.
Cumpliendo con el encargo que nos ha sido encomendado de rendir ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 20 de 2004 Senado, 285 de 2005 Cámara, por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones, presentado por los Senadores Jairo Clopatofsky Ghisays, Claudia Blum de Barberi, José Renán Trujillo García y Hernán Andrade Serrano, nos permitimos dar cumplimiento al reglamento del Congreso Nacional, agradeciendo nuestra designación como ponentes y sometiendo a consideración la ponencia respectiva.
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EL SECUESTRO EN COLOMBIA
1.1 Antecedentes normativos
En Colombia se han expedido varias normas con el fin de contrarrestar la problemática del secuestro.
Inicialmente, en el año de 1993 se promulga la Ley 40, por la cual se adopta el Estatuto Nacional contra el Secuestro, la que ha sido modificada por las Leyes 365 de 1997 y 599 de 2000.
Posteriormente, a través de la Ley 282 de 1996 se dictan medidas tendientes a erradicar algunos delitos contra la libertad personal, especialmente el secuestro y la extorsión, la cual fue reglamentada a través del Decreto 1923 de 1996.
Igualmente, la Ley 418 de 1997 modificada por la 782 de 2002 establecealgunas posibilidades de protección a las víctimas del secuestro en el marco del conflicto armado interno.
Finalmente, la Ley 733 de 2002 consagra un aumento en las penas para los delitos de secuestro y extorsión.
A nivel territorial, el Acuerdo 124 de 2004 del Concejo de Bogotá estableció algunos beneficios para las víctimas del secuestro.
Debemos anotar que el Gobierno ha intentado, infructuosamente, no sólo contrarrestar el fenómeno del secuestro, sino proteger a quienes han sido víctimas del mismo, así por ejemplo, a través del Decreto Legislativo 1723 de 1995 reguló en el artículo 21 el pago de salarios a personas secuestradas, pero el decreto fue declarado inconstitucional por haber sido expedido en el marco de una conmoción interior cuya declaratoria fue declarada contraria a la Constitución, también el Decreto Legislativo 2238 de 1995, de conmoción interior, reguló el pago de salarios a secuestrados (artículos 23 y 24), los que fueron declarados inexequibles por no tener conexidad con las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Excepción.
1.2 Estadísticas
De acuerdo con un estudio elaborado por la Dirección de Justicia y Seguridad Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos del Departamento Nacional de Planeación, sobre la caracterización del secuestro en Colombia entre los años 1996 a 2003, el cual se anexó a la exposición de motivos del proyecto de ley bajo estudio, se tienen las siguientes cifras.
Entre los años 1996 y 2003 se reportaron 21.078 secuestros, así:
Año Número de Casos
1996 1.092
1997 1.672
1998 3.023
1999 3.349
2000 3.706
2001 3.050
2002 2.986
2003 2.200
Fuente: Fondelibertad - DNP.
En cuanto a la condición laboral de los secuestrados, en dicho período, se tiene que el 25,4% de los casos corresponden a la categoría de empleados dependientes (5.346) personas y el 29,2% (6.165 personas) a la categoría de independientes. El 13,7% son personas a las que no aplica la categoría de ocupación entre ellas se incluye a menores de edad, estudiantes y amas de casa; y el 31,7% son casos sin información laboral.
Frente al sector económico al que pertenecían los secuestrados está que el 41,7% aportaba al sector privado, y el 12,7% al sector público. Los demás casos son, 31,8% correspondiente a personas a las cuales no se les puede establecer el tipo de sector, y el 13.7% que no aplican a la clasificación como se indicó en el ítem anterior. De la población que se identificó como perteneciente al sector privado (41,7%), el 70% trabajaban en condición de independientes y el 29,9% como empleados.
Otra clasificación del DNP concluye que el 12,5% de los secuestrados han sido comerciantes, el 13,1% se han definido como profesionales, el 9,9% menores de edad, el 5,3% servidores públicos, el 4,9% políticos, el 4,6% miembros de la fuerza pública.
Los autores de este delito entre 1996 y 2003 han sido principalmente las FARC (29,2% de los casos), el ELN (24,3%), la delincuencia común (13,9%), las autodefensas (5,5%) y el resto corresponden a casos sin establecer o con otros responsables.
Según los lugares de ocurrencia, los departamentos más afectados en este período fueron en su orden: Antioquia (18,8%), Cesar (9,3%), Valle (6,4%), Santander (6,1%) y Cundinamarca (5,0%).
De acuerdo con el mismo estudio, el mayor porcentaje de la población secuestrada estuvo entre los 25 y 55 años (19,6%), seguidos por los menores de 18 años (9,9%), las personas mayores de 56 años (5,5%) y las de 18 a 24 años (4,2%). De los demás casos no se tuvo información. El 81,2% de las víctimas fueron hombres, y el 18,8% mujeres. Por estado civil, la mayoría fueron personas casadas (58,8%), solteros fueron el 25,9%, y en unión libre el 8,7%.
En cuanto al tiempo de cautiverio, la mayoría de casos (57,1%) permanecieron retenidos menos de un mes. De uno a 12 meses estuvo el 17,4% de los casos. Entre 1 y 5 años estuvo el 20,6% de los casos. Y más de 5 años el 4,9%.
Ahora bien, de conformidad con el boletín informativo del secuestro en general en Colombia entre el 1° de enero de 2004 y el 31 de diciembre del mismo año, cuya fuente es el Centro Nacional de Datos del Ministerio de Defensa Nacional, Fondelibertad, son mostradas las siguientes cifras:
En el año 2004 hubo 1441 secuestros. Según el lugar de ocurrencia, el mayor número de ellos se dio en Antioquia con el 15.27%, Bogotá con el 12.70%, seguido por Meta y Cauca con 7.43% y 6.38 %, respectivamente.
En cuanto a la labor desempeñada, la mayoría corresponde a casos sin establecer con el 32.2%, el 16.17% a menores de edad, el 9.02% a comerciantes, el 6.25% a conductores y el 5.62% a empleados, entre otros.
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DEBATE EN COMISION PRIMERA DE SENADO
El Proyecto de ley fue aprobado tal como se proponía en el informe de ponencia, excepto los artículos 1°, 10, 16, 18 y 28 frente a los cuales hubo una amplia discusión en la Comisión, debido a que se tenían serias dudas en cuanto a su alcance y efectos.
Frente al artículo 1º, el Senador Andrés González presentó una proposición aditiva para que el objeto de la ley, no fuera sólo establecer en virtud del principio de solidaridad, sino también, y es esta la adición, en cumplimiento de los deberes del Estado consagrados en la Constitución Política, un sistema de protección a las víctimas del secuestro y sus familias. Tal proposición fue aprobada.
En cuanto al artículo 16, el debate fue en relación con el alcance del pago de salarios a los servidores públicos y la estabilidad laboral; razón por la cual se presentó una proposición solicitando la supresión de la expresión: \"Que el secuestrado cumpla la edad de retiro forzoso, o el cumplimiento del período constitucional o legal del cargo\" del numeral 3, así como, la supresión del parágrafo 3° del artículo.
También se propuso la sustitución en el parágrafo 1° de la expresión \"6 meses\" por la de \"un año\". Esta proposición fue aprobada, con la observación de que el tema debía ser más estudiado para el segundo debate.
El proyecto de ley fue aprobado en la Comisión, pero debido a las diversas inquietudes planteadas en el debate, la Mesa Directiva de la Comisión Primera nombró una Comisión Accidental para que estudiara los artículos 1°, 10, 16, 18 y 28.
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INFORME DE LA COMISION ACCIDENTAL
La comisión accidental conformada por los Senadores Rafael Pardo Rueda, Claudia Blum, Nelson Figueroa Villamil, Mario Uribe Escobar, Héctor Helí Rojas y Carlos Holguín Sardi fue designada con el fin de estudiar los artículos 1°, 10, 16, 18 y 28 del proyecto y presentar sus recomendaciones a los ponentes para el segundo debate.
Respecto del artículo 1º la subcomisión indicó que la inquietud surgida en Comisión primera había sido subsanada con la aprobación de la proposición presentada por el Senador Andrés González.
En cuanto al artículo 10, y debido a los cuestionamientos expuestos en la Comisión, tales como, cuál era el efecto de la declaración legal del secuestro como fuerza mayor o caso fortuito y si ello podría abrir las puertas a efectos imprevisibles en otros campos distintos a los incluidos en la ley, manifestaron que debía mantenerse la norma pero especificando que la fuerza mayor opera sólo para el secuestrado, y para que se diera suficiente claridad sobre el alcance de esta, se debería incluir una expresión que vinculará la declaratoria legal de la fuerza mayor a los efectos previstos en el mismo proyecto.
Frente al artículo 16, debía la subcomisión evaluar detenidamente la situación de los servidores públicos a quienes se les vence el período constitucional o legal del cargo, observando previamente un importante pronunciamiento de la Corte Constitucional. Una vez realizado el estudio concluyó que, tendría que ser reconsiderada la decisión adoptada por la comisión de suprimir el tema de la continuidad restringida en el pago en situaciones de terminación de la vinculación laboral, para volver a incluirlo, y mejor considerar que se diga claramente que la autoridad judicial que hará tal declaratoria de inescendibilidad es el fiscal o alguno de los jueces que intervienen en el proceso, y de esa manera se dejará explícito quien hace la declaratoria, y que se eliminará, en todo caso, la mención a la edad de retiro forzoso del servidor público, tema que seguiría las...
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