Ponencia para primer debate al proyecto de ley 205 de 2010 senado 113 de 2010 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 205 DE 2010 SENADO, 113 DE 2010 CÁMARApor la cual se expide el Código Nacional de Convivencia Ciudadana y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., 6 de diciembre de 2010
Honorable Senador
EDUARDO ENRÍQUEZ MAYA
Presidente
Honorable Comisión Primera de Senado
De manera atenta y dando cumplimiento a la honrosa designación que se nos hiciera para presentar ponencia para primer debate al proyecto de la referencia, de conformidad con el acta MD 25 procedemos a presentar el respectivo informe en el siguiente sentido:
I. CONSIDERACIONES GENERALES
Es importante mencionar que el proyecto de ley ha sido elaborado con la participación de personal adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Policía Nacional de Colombia.
El proyecto de ley ha tenido una importante difusión. A continuación se presentan los aspectos más relevantes de dicha socialización.
En septiembre de 2007 se realizó el acto de presentación del Proyecto ¿Código Nacional de Policía¿ en el Auditorio General Saulo Gil Ramírez Sendoya de la Escuela de Estudios Superiores de la Policía Nacional. A dicho acto asistieron el Ministro de Defensa Nacional, Dr. Juan Manuel Santos, y el Director General de la Policía Nacional de Colombia, Brigadier General Óscar Adolfo Naranjo Trujillo.
El proyecto, objeto de la presente ponencia, fue remitido para su análisis y conocimiento a varias universidades públicas y privadas del país, con la finalidad de ser enriquecido desde el punto de vista académico. También fue divulgado por la Policía Nacional en las ciudades de Medellín, Barranquilla y Cali el pasado mes de mayo de 2008. En ese mismo sentido, los días 25 de septiembre y 9 de octubre de 2008, se realizaron audiencias públicas en las ciudades de Medellín y Barranquilla, respectivamente, en las que los ciudadanos tuvieron la posibilidad de exponer sus puntos de vista e inquietudes respecto del contenido del proyecto y las cuales se reseñan en el Capítulo IV del presente documento.
Habiendo hecho las anteriores precisiones, conviene ahora hacer una breve semblanza histórica del derecho de Policía en Colombia y la incidencia de nuestros ordenamientos constitucionales en esta área del derecho.
Conanterioridadal estatutonacionalde Policía vigente (Decreto 1355 del 4 de agosto de 1970), no se había dictado un Código Nacional de Policía unificado, el de 1970 fue el pionero en esa materia. Hasta antes del Código actual, solamente se tenía noticia en nuestro país de los códigos locales, es decir, aquellos que eran expedidos por los departamentos o los municipios, pero la unificación de unas normas de Policía generales, que se aplicaran a nivel nacional, era una experiencia no conocida desde el punto de vista jurídico en nuestro país. Lo anterior se debe quizás al rezago que dejó la Carta Política de 1863, llamada la Constitución de Rionegro, que proclamaba la organización federal, y en ella, los Estados miembros tenían la facultad de darse sus códigos penales y de Policía[1][1].
Con el advenimiento de la Constitución Política de 1886, durante casi todo el siglo XX las diversas codificaciones departamentales de Policía fueron dictadas por las asambleas, mediante ordenanzas, en cumplimiento de lo dispuesto por dicha Carta Política[2][2]. En consecuencia, podemos afirmar que en Colombia y en materia de derecho de Policía, primero surgieron los códigos locales antes que el de orden nacional, siendo además estos unos estatutos de corte contravencional.
Debido a la situación antes descrita, se ha presentado, incluso hasta nuestros días, cierta confusión por parte de las autoridades públicas respecto de aplicar el estatuto nacional, o los códigos de carácter local, pues ambas categorías normativas han coexistido. Por lo anterior se requiere la expedición de una Ley Estatutaria, que fije las condiciones generales bajo las cuales se pueda desarrollar el derecho de Policía en Colombia, reconociendo las particularidades que pueden tener las normas de Policía, en las diferentes regiones del país. El presente proyecto pretende respetar el nivel de autonomía que tienen las entidades territoriales para expedir sus propias normas de convivencia, atendiendo sus necesidades particulares; alineando la doctrina y jurisprudencia, con, la realidad social de nuestro país, acción que se evidencia en la enunciación de definiciones, principios, derechos, deberes, medios, medidas y procedimientos que tienen como objeto garantizar derechos y libertades, con el fin de alcanzar la convivencia.
Además, conviene advertir que la Honorable Corte Constitucional instó al Congreso de la República para que expidiera un nuevo Código de Convivencia, que reemplace el actual Decreto 1355 de 1970, por la imperiosa necesidad de expedir una norma actualizada, respecto de esta materia:
¿En los casos en los cuales la Corte no ha tenido otra alternativa distinta a la de ordenar diferir los efectos de su fallo, la decisión se acompañó de un exhorto al Legislador para que, en un determinado plazo -variable según la naturaleza del asunto objeto de regulación-, profiriera una nueva reglamentación legal, acorde con los postulados constitucionales. La existencia de múltiples pronunciamientos sobre el Código Nacional de Policía -expedido hace cuarenta (40) años, mucho antes de que entrara en vigor la constitución de 1991 y al amparo de un catálogo de valores y principios que no corresponden al nuevo orden constitucional-, pone de presente la falta de sintonía de dicha codificación con el derecho constitucional vigente. Ello hace, más que aconsejable, imperiosa una revisión integral de dicho Código para ajustarlo a los requerimientos constitucionales. Por tal razón, la Corte exhortará al Congreso para que en ejercicio de su potestad de configuración adopte una ley que establezca un nuevo régimen de Policía en desarrollo de la Constitución¿[3][3].
II. CONSIDERACIONES LEGALES Y OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
A continuación se presenta un compendio de las principales normas jurídicas que se han expedido en nuestro país a propósito de la regulación de la convivencia, propia del derecho de Policía. De igual forma se señalan 7 objetivos del proyecto de ley que esperamos generen un impacto positivo en la convivencia.
Mediante la Ley 16 de 1968 (artículo 20) el Congreso de la República confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para ¿Expedir normas sobre Policía que determinen y reglamenten las materias de su competencia y las contravenciones que sean de conocimiento de los funcionarios de Policía en primera y segunda instancia, así como la competencia para conocer de los negocios que se relacionan con inadaptados a la vida social¿.
En ejercicio de estas facultades el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1355 de 1970, ¿Por el cual se dictan normas sobre Policía¿.
El Decreto 1355 de 1970 fue adicionado y modificado por el Decreto 522 de 1971, el cual señaló la distinción entre las contravenciones nacionales y las especiales de Policía. El artículo 70 de ese Decreto 522 de 1971 (modificado sucesivamente por la Ley 2ª de 1984, la Ley 23 de 1991 y el Decreto 800 de 1991) fijó las competencias para conocer de las conductas propias del derecho de Policía.
La anterior aclaración se hace porque es pertinente diferenciar las contravenciones en materia policiva de las contravenciones en materia penal.
Las penales fueron reguladas por la Ley 228 de 1995 ¿Por la cual se determina el Régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones¿ y recogidas en buena medida por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal (Leyes 599 de 2000 y 906 de 2004).
Las contravenciones de Policía históricamente han estado consagradas tanto en el Decreto 1355 de 1970 como en los varios Códigos territoriales y son las que de manera extensa desarrolla este proyecto de ley.
Hecha la anterior precisión terminológica, es oportuno señalar que la norma de Policía vigente en la actualidad a nivel nacional, es decir, el Decreto 1355 de 1970 ha tenido importantes y sustanciales modificaciones, ellas son:
Los Decretos 2055 de 1970 (referido a las reproducciones cinematográficas) y 2737 de 1989 ¿Código del Menor¿ ¿ modificado por la Ley 1098 de 2006 (derogaron el artículo 112 del Código Nacional de Policía, en cuanto a restringir la presencia de menores en establecimientos donde se consuman bebidas embriagantes).
La Ley 232 de 1995 derogó las licencias de funcionamiento para los establecimientos de comercio.
La Ley 746 de 2002 estableció un nuevo capítulo contentivo de las contravenciones especiales por causa de la tenencia de ejemplares caninos.
La Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, reguló los procedimientos, conductas y acciones que rigen a los menores y adolescentes.
Finalmente, la Ley 1153 de 2007[4][4], ¿Por medio de la cual se establece el tratamiento de las pequeñas causas en materia penal¿, traía regulaciones en materia contravencional.
Por lo anterior, se hace indispensable desarrollar una política pública para articular y acoplar las normas, principios y procedimientos en un nuevo estatuto para la convivencia nacional, que actualice la legislación existente y la haga compatible con el régimen de libertades públicas, sin desconocer los mandatos del Constituyente de 1991, definidos en el reconocimiento del Estado social de derecho; la dignidad del ser humano, el derecho a la igualdad, el reconocimiento del pluralismo; el respeto a la diversidad étnica; el debido proceso y el derecho a la defensa; la tridivisión de poderes y la jurisprudencia constitucional vigente sobre la materia[5][5].
El presente proyecto de ley plantea una importante reforma en materia de Policía, actualiza la legislación y contiene siete (7) objetivos, que se pasan a enunciar a continuación:
1. Se adapta a las exigencias normativas de la Constitución Política de 1991 y requerimientos realizados por la jurisprudencia Constitucional.
2. Unifica la...
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