Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 091 de 2004 cámara 040 de 2004 senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 091 DE 2004 CÁMARA, 040 DE 2004 SENADO
EXPOSICION DE MOTIVOS
PRIMERA PARTE
Las fallas de la programación presupuestal 1.1 Justificación
El presupuesto es una de las grandes expresiones de la democracia de cualquier nación en la medida en que la programación presupuestal define a grandes rasgos la función del Estado y sus responsabilidades frente a la comunidad la cual, mediante la relación impositiva aporta los recursos para el funcionamiento del aparato estatal y el desarrollo de programas y planes como prestador de bienes y servicios públicos. El mensaje presidencial del proyecto de presupuesto 2004 afirma en este mismo sentido que \"Alcanzar el ajuste no debe ser la única visión sobre el tema fiscal y presupuestal. Por el contrario, el debate debería profundizar también en la composición del presupuesto; en qué se gasta, en qué se invierte y esto cómo se financia, de tal manera que se busque que los recursos públicos se destinen a atender los gastos que realmente apoyen el desarrollo económico y social del país a través de la construcción de lo público\".(Minhacienda 2004:9).
La programación presupuestal es mucho más que un simple ejercicio de programación macroeconómica, y llega a ser un complejo proceso de negociación política que se realiza en el escenario de la representación democrática, es decir, por medio del Parlamento institución que en las democracias más avanzadas es quien tiene la última palabra en materia de presupuesto.
\"No hay impuesto sin representación\" es el principio que delimita el arreglo institucional del Estado Liberal y de la democracia representativa: los impuestos y las cargas fiscales están en perfecta relación con la representación que tiene la comunidad en el Parlamento como órgano máximo de poder decisorio. Y en el sentido de la justicia distributiva el presupuesto debe observar la regla \"De cada cual según su capacidad, a cada cual según su necesidad\", estos dos principios son los que confieren al proceso presupuestal legitimidad frente a la población.
Es precisamente esa negociación política la que desde el discurso oficial ha sido calificada como un elemento \"perturbador\" de la programación presupuestal porque los políticos tienen tendencia a aumentar el gasto público y a no tocar los impuestos pues está fórmula asegura la popularidad entre la clientela electoral. La pregunta que surge entonces es: ¿Son los tecnócratas los representantes legítimos del interés público? ¿Son ellos los representantes democráticamente elegidos? ¿A quién y a qué intereses concretos representa su accionar?
Estas preguntas son sumamente importantes, pero hasta el momento no tienen una respuesta satisfactoria en los escenarios de discusión del presupuesto, por el contrario han pasado inadvertidos para la mayor parte de la opinión para la cual el presupuesto es un elemento lejano y sin mayor trascendencia.
El presupuesto en este contexto, está delimitado no por el debate político sino por la urgencia de la disciplina fiscal, la estabilidad macroeconómica, la austeridad en el gasto y la neutralidad impositiva, elementos que se han impuesto como principios incuestionables alrededor de los cuales se ha montado todo el aparato presupuestal en el país.
1.2 Consideraciones sobre los elementos legales del presupuesto
El Estatuto Orgánico del Presupuesto es la guía que permite la elaboración presupuestal en Colombia, y sus principios generales se convierten en las herramientas con las cuales se diseña todo el esquema presupuestal del país. El mismo Gobierno reconoce la importancia de los principios del Estatuto Orgánico, porque en efecto \"las leyes orgánicas \"condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir¿sujetan el ejercicio de la actividad legislativa\"1.
Se reconoce entonces que las leyes orgánicas son leyes especiales a las cuales deben sujetarse todos los procedimientos legislativos, en el caso que nos ocupa, el presupuesto de la nación debe sujetarse integralmente a las disposiciones del Estatuto vigente.
El problema de estas normas generales del presupuesto, es que no hay un conocimiento profundo de las motivaciones que la ley orgánica tuvo para instituirlas, y que no constituyen restricciones a los procedimientos presupuestales del ejecutivo, encontramos de nuevo que los principios de equilibrio presupuestal, coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal son vulnerados en el proyecto de ley de presupuesto presentado al Congreso, lo cual se ha convertido en una constante a lo largo del tiempo, a la cual no se le ha puesto mayor atención ni en la programación presupuestal, ni en la discusión en el parlamento.
● El presupuesto no está equilibrado, es decir, ante gastos ciertos, se programan rentas inciertas cuyo recaudo es bastante difícil de calcular. El Presupuesto General de la Nación presentado por el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda para el año 2005, se estima en un valor de 93.1 billones de pesos, de esta cifra, 91.5 billones corresponden al presupuesto básico y 1.5 billones al presupuesto adicional.
Este presupuesto adicional se aforará en la medida en que surta el trámite de la reforma tributaria, y especialmente del punto que busca gravar los productos exentos y excluidos de IVA...
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