Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 20 de 2004 senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 20 DE 2004 SENADO. por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones.
Honorable Senador
LUIS HUMBERTO GOMEZ GALLO
Presidente
Senado de la República
Ciudad
En cumplimiento del honroso encargo encomendado a nosotros, procedemos a rendir informe de ponencia para segundo debate al proyecto de la referencia, en los siguientes términos:
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Introducción
El proyecto que se ha presentado por los Senadores Jairo Clopatofsky, José Renán Trujillo, Hernán Andrade y Claudia Blum a la consideración del Congreso busca definir unos instrumentos de protección patrimonial y social para las personas que son víctimas del secuestro y sus familias.
Según lo explican sus autores, el proyecto surgió a partir de una iniciativa similar presentada por el senador Jairo Clopatofsky en la Legislatura pasada, la cual fue objeto de estudio por un grupo intersectorial en el que participaron representantes de la Vicepresidencia de la República -Programa Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro-, el Departamento Nacional de Planeación, los Ministerios de Hacienda, de la Protección Social, Educación y Defensa, Fondelibertad, la DIAN, Red de Solidaridad Social, Fundación País Libre, Fundación Nueva Esperanza y los congresistas que presentaron la iniciativa, entre otros.
El proyecto plantea una serie de medidas para evitar situaciones injustas que afectan hoy a los colombianos secuestrados y sus familias, agravando su padecimiento, tales como el cobro de obligaciones a cargo del secuestrado, la desprotección en materia de seguridad social de las familias, la falta de claridad frente al pago de salarios, la pérdida de derechos por el vencimiento de términos procesales judiciales o administrativos que no pudo cumplir la persona retenida, entre otros. Se trata de problemas que surgen por vacíos legales que para casos específicos han tenido que ser resueltos por vía judicial, y que por el impacto que generan deben ser previstos por la ley de manera general.
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Antecedentes
2.1 Cifras sobre la incidencia del secuestro en Colombia
En la Comisión Primera del Senado se presentaron algunas de las cifras relativas al delito del secuestro en Colombia, su ocurrencia y las características de sus víctimas. De acuerdo con un estudio elaborado por la Dirección de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación -el cual fue anexado al proyecto original que estudiamos-, entre los años 1996 y 2003 se reportaron 21.078 secuestros, así:
Año Número de Casos
1996 1.092
1997 1.672
1998 3.023
1999 3.349
2000 3.706
2001 3.050
2002 2.986
2003 2.200
Fuente: Fondelibertad - DNP.
Para el año 2004, la información del Ministerio de Defensa suministrada durante una citación de información desarrollada en la Comisión Primera del Senado el número de secuestros ha seguido una tendencia decreciente. Mientras en el período enero-agosto de 2003 se registraron 1.592 casos, en el mismo período en 2004 se presentaron 901, lo que significó una disminución del 43%. De acuerdo con información de la página electrónica del Ministerio de Defensa los casos de secuestro extorsivo disminuyeron en 52,7% al pasar de 1.120 casos, entre enero y agosto de 2003, a 530 casos en el 2004; y el número de víctimas de secuestros en retenes ilegales pasaron de 251 a 75, un 70,1% menos.
En cuanto a la ocupación de los secuestrados, en el período 1996-2003, se tiene que el 25,4% de los casos corresponden a la categoría de empleados (dependientes); el 29,2% a la categoría de independientes; el 13,7% son personas a las que no aplica la categoría de ocupación -entre ellas se incluye a menores de edad, estudiantes y amas de casa-; y el 31,7% son casos sin información laboral.
Estas personas trabajaban principalmente para el sector privado (el 41,7%) y el resto en el sector público (12,7%). Los otros casos son, como se mencionó arriba, las personas sin ocupación reportada (31,8%) o los que no aplican a la clasificación (13,7%). Es importante anotar que de la población que se identificó como perteneciente al sector privado (41,7%), el 70% trabajaban en condición de independientes y el 29,9% como empleados.
Otra clasificación del DNP concluye que el 12,5% de los secuestrados han sido comerciantes, el 13,1% se han definido como profesionales, el 9,9% menores de edad, el 5,3% servidores públicos, el 4,9% políticos, el 4,6% miembros de la fuerza pública.
Los autores de este delito entre 1996 y 2003 han sido principalmente las FARC (29,2% de los casos), el ELN (24,3%), la delincuencia común (13,9%), las autodefensas (5,5%) y el resto corresponden a casos sin establecer o con otros responsables.
Según los lugares de ocurrencia, los departamentos más afectados en este período fueron en su orden: Antioquia (18,8%), Cesar (9,3%), Valle (6,4%), Santander (6,1%) y Cundinamarca (5,0%).
De acuerdo con el mismo estudio, el mayor porcentaje de la población secuestrada estuvo entre los 25 y 55 años (19,6%), seguidos por los menores de 18 años (9,9%), las personas mayores de 56 años (5,5%) y las de 18 a 24 años (4,2%). Del resto de casos no se tuvo información. El 81,2% de las víctimas fueron hombres, y el 18,8% mujeres. Por estado civil, la mayoría fueron personas casadas (58,8%), solteros fueron el 25,9%, y en unión libre el 8,7%.
En cuanto al tiempo de cautiverio, la mayoría de casos (57,1%) permanecieron retenidos menos de un mes. De uno a 12 meses estuvo el 17,4% de los casos. Entre 1 y 5 años estuvo el 20,6% de los casos. Y más de 5 años el 4,9%.
2.2 Antecedentes legales y jurisprudenciales
En el área de protección a las víctimas y sus familias, aunque existen algunas regulaciones legales que incluyen protección en materia de salarios, los más significativos avances en el campo de la protección a secuestrados y familias han resultado de decisiones judiciales sobre demandas individuales en las que se han desarrollado algunas interpretaciones que han buscado armonizar normas legales que no se refieren ni general, ni explícitamente, al secuestro.
Algunos antecedentes relacionados directamente con el contenido de la iniciativa que nos correspondió estudiar, se pueden resumir así:
- Sobre el pago de salarios hay varios antecedentes que incluyen sentencias de la Corte Constitucional, decretos legislativos que tuvieron corta vigencia y algunas normas legales, que han coincidido en establecer que los empleadores deben continuar con el pago de salarios u honorarios del trabajador secuestrado, hasta que se produzca la liberación o se compruebe la muerte, excepto en casos en que se presenten circunstancias de terminación del vínculo laboral, en las que el pago solo continúa si se presentan determinadas condiciones. Entre los antecedentes de los cuales se puede derivar la mencionada regla, se pueden destacar la Ley 282 de 1996, su Decreto Reglamentario (1923 de 1996), y las Sentencias T-015 de 1995 y C-400 de 2003.
- En los fallos de la Corte en materia laboral y los relativos a las obligaciones financieras de los secuestrados, la autorización de beneficios a la familia de secuestrados se ha enmarcado en la realización del principio de solidaridad social y del deber estatal de proteger la vida y la dignidad. Según el alto tribunal, la interrupción del pago de salarios representa además un riesgo para los derechos de sus familiares, cuya subsistencia se puede ver menoscabada al no garantizarse el derecho al mínimo vital para estas personas. Debido a lo cual, frente a delitos como el secuestro que comprometen la integridad de instituciones sociales tan importantes como la familia, la labor del Estado no se puede circunscribir exclusivamente al ámbito represivo sino que debe extenderse hacia la protección de las personas afectadas indirectamente por la comisión del delito.
Otra noción que se encuentra también en la jurisprudencia reseñada anota que el secuestro no constituye bajo ninguna óptica un verdadero incumplimiento atribuible al empleado.
- En cuanto a la imposibilidad física que tiene el deudor secuestrado de cumplir con obligaciones financieras adquiridas con anterioridad a la ocurrencia del delito, ni el ordenamiento civil ni el comercial consagran normas específicas que sean claramente aplicables.
Por eso, la jurisprudencia y la interpretación de diversas preceptivas legales ha tenido que utilizarse para llenar el vacío normativo. Por medio de la interpretación de normas como los artículos 1604 y 1616 del Código Civil, el artículo 65 de la Ley 45 de 1990, y partiendo de la concepción jurisprudencial del secuestro como caso fortuito o fuerza mayor, se ha logrado que entidades financieras acepten, en algunos casos, la ocurrencia del secuestro como causal eximente de responsabilidad civil contractual, con la consiguiente exoneración de pago de intereses moratorios y suspensión de cobros judiciales. En este campo, las disposiciones de las sentencias han establecido que la obligación de pagar las cuotas vencidas durante el tiempo del secuestro, no es exigible, y que el pago de las cuotas vencidas tampoco resulta exigible durante cierto término posterior a la liberación, requerido para la recuperación integral del secuestrado y su readaptación a la vida social.
- En relación los términos procesales que afectan a un secuestrado, la Ley 282 de 1996 consagra su suspensión únicamente en la etapa de juzgamiento de procesos penales en los que el secuestrado sea el sindicado. En la ley civil no se contempla que la condición de secuestrado constituya causal de interrupción o suspensión...
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