Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 016 de 2003 senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 016 DE 2003 SENADO. por la cual se expiden normas orgánicas en materia de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., 20 de abril de 2003
Doctor
GERMAN VARGAS LLERAS
Presidente
Senado de la República
Honorable Senador:
Nos ha correspondido el honor de rendir ponencia en segundo debate al Proyecto de ley número 016 de 2003 Senado, por la cual se expiden normas orgánicas en materia de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones, de autoría del señor Ministro del Interior y de Justicia doctor Fernando Londoño Hoyos, razón por la cual ponemos en consideración de la honorable Plenaria del Senado de la República el presente informe de ponencia favorable, el cual estructuramos de la siguiente manera:
-
Antecedentes del proyecto de ley.
-
Descripción de la normatividad propuesta.
-
Trámite en el Congreso de la República.
-
Debate en Comisión Primera Constitucional.
-
Modificaciones propuestas para Segundo Debate por la Comisión de Ponentes.
-
Pliego de Modificaciones y Proposición Final.
Con la estructura mencionada, a continuación pasamos a rendir informe de ponencia.
-
Antecedentes del proyecto de ley.
Desde el momento en que fue expedida la Constitución de 1991, el país entró en un proceso de cambio que implicaba la adaptación a las nuevas instituciones contenidas en el Carta Política. Uno de tantos aspectos que fueron materia de pronunciamiento por parte del Constituyente Primario fue el tema del ordenamiento territorial. Largamente discutido al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, el tema del ordenamiento territorial generó todo tipo de expectativas entre aquellos que creíamos que con el diseño de un nuevo modelo que se adaptara a las necesidades de nuestro país, el desarrollo llegaría pronto a todos los rincones de la geografía colombiana.
El nuevo esquema constitucional se encargó de perfilar el régimen general en materia de ordenamiento territorial y dejó en manos del legislador ordinario desarrollarlo. Una de las principales herramientas que correspondía desarrollar al Congreso de la República era la llamada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (en adelante LOOT), y en efecto el órgano legislativo ha dedicado cerca de doce años a la tarea de intentar expedir ese instrumento jurídico1. No es este el lugar para discutir las innumerables razones que podrían explicar el porqué hasta el día de hoy el país no ha podido contar con la tan anhelada ley de ordenamiento territorial; lo que sí se debe mencionar, es que con el paso del tiempo y las continuas decepciones que seguían a cada intento de expedir la mencionada norma, los colombianos empezamos a ver la LOOT como la tabla de salvación para la difícil situación de las entidades territoriales. En más de una ocasión escuchamos en diversos escenarios cómo se nos señalaba que \"hasta tanto no sea expedida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial tal o cual asunto permanecerá inconcluso o irresoluto\". Esta esta situación generó otro serio problema a la hora de lograr expedir la LOOT: La gente empezó a ver la ley como la responsable de agotar todos los temas relacionados con el ordenamiento territorial. Bajo esta visión, cualquier proyecto de LOOT que se respetara contenía 200 ó 300 artículos en los cuales se pretendía regular in extenso los temas relacionados con la organización del territorio.
En este estado de las cosas, sucumbió el último intento de proyecto de ley (041 de 2001 Senado), presentado bajo la administración del entonces Presidente Andrés Pastrana.
1.1. La Comisión de Ordenamiento Territorial del Congreso de la República y el Gobierno Nacional
Con el inicio de la legislatura 2002-2003, así como de la administración Uribe, la Comisión de Ordenamiento Territorial del Congreso de la República (en adelante COTC), pidió al Gobierno Nacional su opinión sobre el último proyecto de LOOT que había sido presentado por el gobierno Pastrana (041 de 2001 Senado), para poder así redactar una ponencia para segundo debate ante la plenaria del Senado de la República que recogiera las expectativas, deseos y anhelos de todos los sectores del país.
Después de múltiples encuentros, el Gobierno Nacional decidió crear, mediante Decreto 2865 del 9 de noviembre de 2002, una comisión intersectorial conformada por los delegados de los Ministerios del Interior (hoy Ministerio del Interior y de Justicia), Hacienda y Crédito Público, Desarrollo, Medio Ambiente (estos dos últimos fusionados en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), y del Director Nacional de Planeación. Esta comisión tuvo como propósito trabajar en coordinación con la COTC a fin de estudiar el proyecto de ley existente, formular los cambios respectivos, y de ser necesario, elaborar una nueva propuesta para que la misma fuera puesta en consideración del Congreso de la República.
Con el paso del tiempo, el equipo de trabajo conformado por la Comisión Intersectorial y la COTC, encontró diversas falencias en el Proyecto de ley 041 de 2001 Senado, que lo hacían inviable, más en el escenario de austeridad fiscal al cual se ha visto abocado el país por cuenta de la galopante deuda pública. Así las cosas, se acordó elaborar un nuevo proyecto de ley, conformando para el efecto una mesa de trabajo donde se pudieran reunir la mayor cantidad posible de sectores que estuvieran relacionados con el tema del ordenamiento territorial. Fue así como a partir de los primeros meses del presente año, un equipo de trabajo conformado por delegados de:
i) Ministerio del Interior y de Justicia;
ii) Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
iii) Departamento Nacional de Planeación;
iv) COTC,
v) Federación Nacional de Departamentos;
vi) Federación Nacional de Municipios;
vii) Representantes de la academia;
viii) Expertos en materia de ordenamiento territorial;
ix) Representantes de las Comunidades Indígenas, y
x) Algunos miembros de la Comisión Intersectorial; se dieron a la tarea de elaborar el texto que hoy es objeto de la presente ponencia para primer debate.
Como se puede observar, y antes de llegar al escenario por excelencia de discusión de los temas nacionales, el proyecto de ley que se analiza fue objeto de estudio profundo y detallado, así como de amplia concertación, hasta llegar al texto que fue radicado ante el Senado de la República.
-
Descripción de la normatividad propuesta
2.1. Observaciones Generales
Antes de empezar a analizar en detalle el contenido de la propuesta, es necesario hacer mención de algunas de las características generales del proyecto de ley.
a) LOOT de Mínimos
Contrario a lo que había ocurrido en otras legislaturas, en esta ocasión se presenta un proyecto de ley orgánica que se caracteriza por su corta extensión, privilegiando los temas sustanciales del ordenamiento territorial que son materia de la LOOT y que pueden ser desarrollados en la actualidad atendiendo a la situación de las administraciones territoriales y nacionales dejando de lado la multiplicación de entidades territoriales que caracterizaba a propuestas anteriores. En este sentido, el proyecto de LOOT está centrado en regular los aspectos más importantes de las actuales entidades territoriales y abre la posibilidad para crear otras entidades por decisión libre y espontánea de las que existen actualmente.
El proyecto LOOT deja en manos del legislador ordinario el desarrollo de múltiples aspectos del ordenamiento territorial, fortaleciendo la idea de que el ordenamiento territorial, más que un asunto de la ley orgánica, es un proceso que se decanta con el paso del tiempo y que debe tener la flexibilidad suficiente para que le permita adaptarse a las situaciones cambiantes del país, que en últimas afectan directamente la organización del territorio.
De igual forma, y atendiendo a su estructura de ley de mínimos, el proyecto de LOOT que se estudia, se concentra en consignar criterios generales en materia de ordenamiento territorial, a la vez que abre puertas que habían sido planteadas por la Constitución Política de 1991, pero que no habían podido ser utilizadas por falta de desarrollo legal. En este sentido, es el legislador el llamado a desarrollar, a través del tiempo, y atendiendo a situaciones específicas y coyunturales, el sistema de ordenamiento territorial en Colombia;
b) Profundización de la Descentralización
Durante muchos años, el tema de la organización territorial ha sido planteado como un asunto de asignación de funciones y competencias a las entidades territoriales, para que sean estas las que, en el marco de la Constitución y la ley, decidan cómo planificar su propio desarrollo y puedan tomar las decisiones que las conduzcan en ese sendero. El proyecto de LOOT que se presenta intenta dar un paso más en esa dirección al dejar en sus manos la decisión libre y voluntaria de asociarse para, en un momento determinado, conformar nuevas entidades territoriales, y por esta vía asumir competencias que hoy están en cabeza del nivel central. Obviamente, atendiendo a una reiterada demanda en esta materia por parte de las entidades territoriales, las competencias deben venir acompañadas de los recursos necesarios para darles cumplimiento;
c) Un Régimen Voluntario y no Impositivo
Otro de los grandes problemas que ha caracterizado el asunto del ordenamiento territorial es el tema de las diferencias entre las entidades territoriales existentes y la inviabilidad de plantear regímenes legales generales a entidades con particularidades especiales. En este sentido, es lugar común señalar que el proceso de ordenamiento territorial funciona de manera diferente en la Costa Atlántica o Pacífica, en el centro del país, en la orinoquia o en suroccidente, por solo mencionar un ejemplo. De igual forma ocurre entre los diferentes municipios de un mismo departamento.
Atendiendo a esta situación, y con el objetivo de que sean las mismas entidades territoriales las que decidan cómo, cuándo, dónde, con qué propósitos...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba