Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 138 de 2009 senado 004 de 2009 cámara
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 138 DE 2009 SENADO, 004 DE 2009 CÁMARApor la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar
Bogotá, D. C.
Doctor
GERMAN VILLEGAS VILLEGAS
Presidente
Comisión Tercera
Senado
Ciudad
Asunto: Ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 138 de 2009 Senado, 004 de 2009 Cámara, por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.
Respetado señor Presidente,
En cumplimiento de la Ley 5ª de 1992 y luego de surtirse la discusión y aprobación en Comisiones Conjuntas Terceras Constitucionales de Senado y Cámara, nos permitimos rendir ponencia para segundo debate al proyecto de ley ¿por la cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar¿.
1. OBJETO Y TRAMITE DEL PROYECTO
En Colombia, por mandato del Constituyente[1][1], los recursos obtenidos en el ejercicio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar tienen una destinación específica constitucional como componente financiero para la prestación de los servicios de seguridad social en salud; por lo mismo, la institucionalidad creada para la explotación, administración y operación de los juegos de suerte y azar se desarrolla en ese marco superior y debe cumplir con la eficiente y creciente generación de esos recursos.
Las rentas originadas en la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar han alcanzado montos considerables, que soportan una parte de la prestación de los servicios de salud, especialmente aquellos caracterizados por la solidaridad. Desde el año 2002 y hasta el año 2008, estas rentas han generando los siguientes recursos:
Transferencias a la Salud 2002 ¿ 2008 (en millones de pesos)
Segmento Explotado
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Chance
$123.507
$157.395
$183.941
$203.425
$233.149
$229.019
$234.837
Loterías
$106.222
$97.076
$88.164
$88.568
$95.809
$91.191
$90.359*
Etesa
$34.078
$115.223
$113.686
$145.550
$160.560
$188.496
$209.968
TOTAL
$263.808
$369.695
$385.792
$437.544
$489.518
$508.707
$535.164
Fuente. Superintendencia Nacional de Salud. * Incluye $19.672 millones por Impuesto a Ganadores.
Esta información de giro de recursos evidencia una dinámica creciente del monopolio de juegos de suerte y azar en Colombia, que demanda atención con miras a lograr mayor eficiencia, ajustando algunas de las modalidades de juegos cuyas rentas han decrecido (concretamente las loterías) y considerando nuevas y ¿promisorias modalidades de mercado sin oferta disponible y con demanda acreditada¿[2][2].
La coyuntura actual del sistema general de seguridad social en salud en Colombia, que presenta un crecimiento del régimen subsidiado y sigue demandando cuantiosos recursos para la prestación de servicios a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda (vinculados), pone de manifiesto la urgencia de lograr que se mantenga esa dinámica creciente de los juegos de suerte y azar, se fortalezca el ejercicio del monopolio en aquellos juegos cuya dinámica ha decrecido y, en general, se potencialice la generación de rentas para la salud.
Ahora bien, la específica y pública destinación de los recursos que genera el monopolio, es causa de la disposición constitucional que ordena que la organización, administración, control y explotación esté sometida a un régimen propio de iniciativa gubernamental fijado por la ley[3][3], norma que fue desarrollada por la Ley 643 de 2001, por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.
El mismo sentido aplica a la modificación que de ese régimen normativo se pretende y que ha sido insistentemente solicitada por los departamentos a través de sus Gobernadores; así, el pasado 20 de julio de 2009 el Gobierno Nacional presentó proyecto de ley para la modificación parcial de la Ley 643 de 2001, proyecto que tiene mensaje de urgencia y en cuyo trámite ya se surtió aprobación de primer debate por parte de las Comisiones Terceras Conjuntas Constitucionales de Senado y Cámara de Representantes, en sesión del día 9 de noviembre de 2009.
El proyecto de ley y el texto aprobado en primer debate, tienen por objeto la modificación de la Ley 643 de 2001, que considera ajustes a algunas de las modalidades de juegos, prevé la existencia de nuevas perspectivas en el monopolio y reafirma esquemas de control sobre la ilegalidad con miras a la solidez del monopolio y a la obtención de mayores recursos para la seguridad social en salud de la población más pobre y vulnerable.
El trámite del proyecto de ley tiene mensaje de urgencia por la solicitud que hizo el Gobierno Nacional, en atención al contenido esencial que lo caracteriza. Para su desarrollo eficiente, las Comisiones Conjuntas Terceras Constitucionales adoptaron una metodología previa a la discusión y votación, dirigida a evaluar y ajustar el texto del proyecto de ley a través de una subcomisión compuesta principalmente por los ponentes del proyecto de ley. Esa subcomisión evaluó el texto del proyecto de ley, la ponencia a discutir y las observaciones de los Congresistas que pretendían proponer ajustes o modificaciones al texto. Una vez surtida esa etapa previa informal de evaluación y ajuste, se llevó al debate de las Comisiones Conjuntas un texto uniforme compuesto por el texto original de la ponencia y por proposiciones modificatorias acogiendo el querer de la mayoría de los que hicieron observaciones, texto que fue votado y aprobado en primer debate.
En la discusión fue votada negativamente una proposición presentada por el honorable Representante Julián Silva Meche, cuya negación apeló, relacionada con la distribución de recursos de la asociación obligatoria de explotadores propuesta, en función del número de departamentos asociados; la proposición se negó, en la medida que el texto aprobado de la ponencia ya señala la competencia al Gobierno Nacional para que fije los criterios de distribución, los cuales requieren la aplicación de variables que trascienden el número de departamentos y consideran además criterios demográficos, situación de transferencia de recursos, situación de las coberturas en salud, etc., criterios que pueden cambiar y que requieren fexibilidad técnica reglamentaria.
Así mismo, se discutió sin aprobarse, una proposición dirigida a otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional a fin de redistribuir funciones relacionadas con la administración y operación de juegos de suerte y azar, atendiendo las dificultades que ha presentado la operatividad de Etesa en la administración de juegos novedosos y localizados. No se aprobó la proposición en atención a la necesidad de quórum decisorio calificado y a que deben precisarse los argumentos que motivan esas facultades extraordinarias.
2. DESCRIPCION DEL PROYECTO DE LEY
El Proyecto de ley número 138 de 2009 Senado, 004 de 2009 Cámara, promueve reformas a la Ley 643 de 2001, que se describen como sigue:
2.1 Transparencia y control a la ilegalidad
En Colombia, el monopolio de juegos de suerte y azar tiene una estructura funcional caracterizada por la presencia de explotadores, administradores y operadores del monopolio, así:
-
Los explotadores (departamentos, distrito capital y municipios) ejercen el derecho sobre el monopolio y es a quienes se dirigen las rentas para la prestación de servicios de salud;
-
Los administradores (Empresas Industriales y Comerciales del Estado ¿Loterías¿, sociedades de capital público departamental y la Empresa Territorial para la Salud, Etesa) son los responsables por la gestión del monopolio, lo que involucra, entre otras funciones, los estudios de mercado, el control a la ilegalidad y la entrega en concesión de la operación de los juegos;
-
Y los operadores que son los responsables de la gestión comercial, de la operación misma de cada juego y de la transferencia de los derechos de explotación para la salud.
Esa estructura está ligada a estructuras de política del monopolio como el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, a organismos de inspección, vigilancia y control como la Superintendencia Nacional de Salud, y a las autoridades territoriales y de Policía, entre otras, que ejercen funciones y actividades respecto de los juegos de suerte y azar.
Precisamente esa participación de diferentes actores requiere de organización de las herramientas que permitan a los actores realizar tareas fuertes de prevención y atención a la ilegalidad que, según datos suministrados por el Ministerio de la Protección Social[4][4], asciende a un 25% de la operación legal en dos modalidades de juegos coyunturales, así:
Transferencias a la salud juegos localizados y % de ilegalidad
(en millones de pesos)
Conceptos
2005
2006
2007
2008
Localizados
$84.457
$103.980
$116.396
$124.970
Porcentaje de ilegalidad (25%)
$21.114
$25.995
$29.099
$31.243
Fuente. Ministerio de la Protección Social ¿ Empresa Territorial para la Salud ¿ Etesa.
Transferencias a la salud apuestas permanentes (chance) y % de ilegalidad
(en millones de pesos)
Conceptos
2005
2006
2007
2008
Chance
$203.425
$233.149
$229.019
$222.941
Porcentaje de ilegalidad (25%¿30%)
$50.856
$58.287
$57.255
$55.735
Fuente. Ministerio de la Protección Social ¿ Feceazar.
El proyecto busca atacar el juego ilegal con la especificidad de funciones de las autoridades de policía y de inspección, vigilancia y control, con mecanismos que permitan efectividad en la suspensión de los juegos no autorizados y de las prácticas prohibidas, con un traslado eficaz a las autoridades competentes.
El proyecto constituye una herramienta que pretende mitigar el riesgo de la ilegalidad, con la participación activa y coordinada de los administradores, idóneos conocedores del monopolio, y comprende una modificación al artículo 4º de la Ley 643 de 2001...
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