Proyecto de acto legislativo 176 de 2012 cámara
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 176 DE 2012 CÁMARA. TEXTO DE LA PROPUESTA LEGISLATIVA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 176 DE 2012 CÁMARApor medio del cual modifica el parágrafo 1º y se adiciona un parágrafo transitorio al artículo 48 de la Constitución Política de Colombia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Parágrafo 1º. A partir de la vigencia del presente acto legislativo no podrán causarse pensiones superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos del Régimen de Prima Media.
º. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 48 de la Constitución Nacional así:
Parágrafo Transitorio: El tope máximo de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, al que se refiere el parágrafo 1º de este artículo, no se aplicará para aquellas personas que al 31 de julio de 2010 tuvieren 47 o más años, en el caso de los hombres y 42 o más años en el caso de las mujeres. Para estas personas el tope máximo continuará en veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
º. Vigencia y derogaciones. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
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Cordialmente,
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
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JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
Desde la expedición del Acto legislativo 01 de 2005, no se ha promovido por el Gobierno Nacional otra reforma estructural al Sistema de Pensiones colombiano que garantice su sostenibilidad y la adecuada asignación de los recursos públicos que se destinan a financiar las pensiones del régimen público o régimen de prima media (administrado actualmente por el ISS en liquidación y en el futuro por la recién creada entidad llamada Colpensiones).
Lo anterior resulta más apremiante, si se consideran las conclusiones de diversos estudios que advierten sobre la existencia de subsidios pensionales en el régimen de prima media que terminan favoreciendo a los quintiles más altos de la población, subsidios que son financiados con los recursos del presupuesto nacional, esto es, con los impuestos que pagan todos los colombianos.
En efecto, del estudio ¿El Sistema Pensional en Colombia: Retos y propuestas de reforma¿ realizado por Fedesarrollo en el 2010 y liderado por el actual Director de Planeación Nacional, Mauricio Santamaría, se concluyó que:
(¿)
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El Régimen de Prima Media es fiscalmente insostenible. ¿Según cifras del Ministerio de Hacienda, las transferencias del Gobierno Central para cubrir el déficit generado por el RPM llegaron a 3.5% del PIB en 2008 y 2009, con una participación de 3.1% del PIB en 2010. Es decir, desde el punto de vista del presupuesto general de la nación (PGN) es uno de los gastos más grandes, solo superado, muy de cerca, por el Sistema General de Participaciones (las llamadas ¿transferencias¿ a las regiones) y por el gasto en defensa¿.
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El Régimen de Prima Media es altamente inequitativo. Mientras que en el sistema de salud el 40% de la población de menores ingresos recibe un poco más del 68% de los subsidios otorgados por el sistema, en el sistema pensional, este grupo de población recibe el 2.3% de los subsidios y el 80% de los subsidios se concentran en el 20% de mayores ingresos, generando así un proceso de redistribución altamente regresivo.
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El Sistema General de Pensiones mantiene una baja cobertura tanto en la fase de acumulación como en la fase de desacumulación.
Por su lado, el Banco Mundial[1][1] también ha señalado que durante el 2011 los pagos del gobierno destinados al financiamiento de pensiones ascendieron a $20.6 billones o 3.3% del PIB y sólo beneficiaron a 1.4 millones de personas. Este gasto equivale a cerca del 90% del recaudo de IVA del 2011[2][2].
A su vez, el Banco Mundial, citando un estudio realizado por Jairo Núñez y Carlos Castañeda[3][3] de Fedesarrollo, ratifica la regresividad del régimen público de pensiones dado que únicamente los hombres de los 3 deciles de mayores ingresos y las mujeres del quintil de mayores ingresos alcanzan a acumular las semanas para acceder a una pensión en el Régimen de Prima Media.
Al considerar que únicamente la población que accede a pensión recibe estos beneficios, no es extraño que, como lo menciona el Banco Mundial, más del 80% de los subsidios otorgados por el Régimen Público sean destinados a pagar las pensiones del 20% de la población de mayores ingresos, y el 20% menos favorecido de la población reciba únicamente el 0.1% de estos:
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Lo anterior indica que se está destinando la mayor parte del IVA, que es pagado por toda la población, para financiar las pensiones de las poblaciones de ingresos más altos; en esta gráfica, presentada por el Banco Mundial, se explicó la magnitud de la regresividad del régimen público de pensiones:
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El gráfico muestra el contraste entre los aportes del quintil de menores ingresos pues mientras estos representan el 7% del recaudo del Estado por conceptos de IVA e impuesto a la Renta, este grupo poblacional únicamente recibe el 0.1% de los recursos destinados al pago de pensiones, mientras que, por el otro lado, el quintil de mayores ingresos contribuye con el 48% del recaudo y recibe cerca del 86.3% de los subsidios.
Esta situación explica los resultados de un estudio realizado por el economista colombiano Hugo López, quien calcula que únicamente del 8.7% de la población colombiana accedería a una pensión en caso de que solo existiera el Régimen de Prima Media. Adicionalmente, los pensionados coinciden con las poblaciones de mayores ingresos y con mayores niveles de educación[4][4].
De acuerdo con Fedesarrollo, estos resultados son una consecuencia directa de la desactualización de los parámetros del Régimen de Prima Media, que aún no incorporan variaciones de las características demográficas como la actualización de las tablas de mortalidad en Colombia por parte de la Superintendencia Financiera, por medio de la Resolución 1555 de 2010, las cuales reflejan un incremento de las esperanzas de vida al nacer de 7 y 4 años, respectivamente, para hombres y mujeres. La desactualización de los parámetros ha desvinculado el valor de los beneficios con el valor de las cotizaciones haciendo que las personas que acceden a pensión reciban beneficios excesivos con respecto a sus aportes al sistema.
Otros parámetros como limitar el periodo de cálculo del Ingreso Base de Liquidación de la pensión a 10 años y permitir mesadas pensionales hasta de 25 salarios mínimos también han contribuido a la desigualdad actual del sistema.
Consideremos el siguiente ejemplo que explica los subsidios que reconoce el régimen público a los pensionados de mesadas altas:
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Es el caso de un afiliado que a sus 62 años de edad solicita una mesada pensional estando casado con una mujer de 57 años y se le calcula un Ingreso Base de Liquidación de su mesada pensional igual a 25 salarios mínimos, siendo este el resultado del promedio de sus últimos 10 años de ingresos, según los requisitos del régimen público.
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Al haber cotizado 1.800 semanas (alrededor de 35 años y un número mayor de las 1.300 semanas exigidas en el RPM) se calcula que este afiliado habría aportado 573 millones (con una rentabilidad real del 4%). Su nivel de Ingreso Base de Liquidación y sus semanas acumuladas le permitirían acceder a una tasa de reemplazo del 68% de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, por lo cual su mesada pensional ascendería a 16 salarios mínimos.
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El costo total de la pensión[5][5] tendría un costo de $1.990 millones, mientras que el individuo únicamente financió $573 millones, de forma que el Estado le estaría dando un subsidio de 1.417 millones lo que es igual a 2.5 veces el valor ahorrado por el afiliado.
Este ejemplo permite dar un orden de magnitud de los subsidios que están recibiendo los individuos de mayores ingresos en el sistema público, mostrando que la mayoría de sus costos pensionales son asumidos por el Estado con cargo a los recaudos de impuestos que financia toda la población.
Al evaluar el mismo ejemplo limitando la mesada pensional a 10 salarios mínimos el subsidio se reduciría a $640 millones siendo aún alto con respecto al valor cotizado, pero significativamente inferior al subsidio calculado en el escenario anterior. Este nuevo escenario muestra parte de las bondades en términos de redistribución del ingreso que generaría la reducción del límite máximo de mesada mediante el cual se podrían restringir los subsidios otorgados por el Régimen de Prima Media a los individuos de mayores ingresos y así generar un sistema menos regresivo.
Este ejemplo se puede resumir en el siguiente cuadro en el cual se evidencia que las pensiones de altos ingresos están financiadas por medio de subsidios (cerca del 71% del costo de la pensión corresponde a subsidio del Estado), y que estos subsidios se reducirían en más del 50% al establecer un límite máximo a la pensión de 10 salarios mínimos:
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La Superintendencia Financiera reporta que a julio de 2012 se estaban pagando cerca de 2.365 pensiones con mesadas superiores a 16 salarios mínimos que de acuerdo con el ejercicio anterior tienen un subsidio por lo menos de $ 1.400 millones. De esta forma 2.365 personas están recibiendo al menos $3.3 billones en subsidios a sus pensiones.
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MARCO CONSTITUCIONAL
El Acto legislativo 01 de 2005 reforzó la protección constitucional contenida en el artículo 48 de la Constitución Política del derecho a la seguridad social y adicionó importantes principios constitucionales aplicables al...
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