Proyecto de Ley 152 de 2015 Cámara
por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones. Honorables Congresistas:
El Gobierno nacional, actuando en ejercicio de las facultades constitucionales que le han sido asignadas, pone a su consideración el proyecto de ley ¿por el cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones¿.
Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política, que establece ¿en cabeza del legislador¿ la posibilidad de crear y mantener monopolios como arbitrio rentístico y de regular sus particularidades mediante un régimen propio ¿de organización, administración, control y explotación¿ que debe ser fijado por ley de iniciativa gubernamental. Así que, en concordancia con la disposición constitucional descrita, este proyecto de ley tiene por propósito la fijación del régimen propio del monopolio de licores como arbitrio rentístico, cuyo establecimiento permitirá que los diferentes actores ¿tanto públicos (p.ej. los Departamentos) como privados (p. ej. productores de licores, entre otros)¿ conozcan las reglas a que se sujetan sus actuaciones en el marco de la explotación y ejercicio del monopolio.
En este orden de ideas, el presente proyecto de ley tiene por finalidad la concreción de los siguientes objetivos principales:
1. Fijar el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados.
2. Fortalecer las finanzas territoriales.
3. Contar con un régimen transparente y claro en materia de licores que reduzca los incentivos al contrabando.
4. Equilibrar cargas fiscales entre productores nacionales y extranjeros.
5. Promover el desarrollo empresarial de un sector con alto potencial de crecimiento.
6. Cumplir con compromisos internacionales a los cuales Colombia se ha adherido.
I. Competencia del legislador
El presente proyecto de ley fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados y regula temas relativos al impuesto al consumo sobre licores, vinos y aperitivos. Respecto de ambos asuntos el legislador tiene competencia, tal y como se explicará a continuación:
i) Facultad del legislador para regular lo s monopolios rentísticos
La habilitación para constituir monopolios como arbitrio rentístico se encuentra contenida en el artículo 336 de la Carta Política, precepto que también dispone que le corresponde al legislador ¿por iniciativa gubernamental¿ fijar el régimen propio de los mismos:
Artículo 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. (...)
La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. (...)
El citado artículo ha sido interpretado por la Corte Constitucional como la cláusula superior que le otorga al legislador la posibilidad de definir el régimen propio para la organización, administración, control y explotación de los monopolios:
¿El artículo 336 señala que: ¿Ningún monopolio podrá establecerse sino c omo arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. (...) ¿La organización, administración control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental¿. (Subrayas añadidas por la Corte Constitucional).
Se encuentra por lo tanto reservada al legislador la facultad de crear los monopolios como arbitrio rentístico y la potestad para definir el régimen para su organización, administración, control y explotación, habiendo quedado contemplados en la Carta Política, algunos de los elementos que ese régimen propio debe contener: (i) que su finalidad sea satisfacer el interés público; (ii) constituirse como un arbitrio rentístico; (iii) la obligación de indemnizar previamente a los individuos que se vean privados de su ejercicio; (iv) la destinación específica de algunas de las rentas; (v) la sanción penal de la evasión fiscal en estas actividades y (vi) la obligación del Gobierno de liquidar los monopolios, si no demuestran ser eficientes (...)
De lo anteriormente expuesto, se puede concluir que conforme al artículo 336 de la Constitución Política, la creación y la definición del régimen propio de los monopolios rentísticos, como lo es el de los juegos de suerte y azar, debe concretarse a través de la ley¿[1][1]. (Negrilla y subrayado fuera del texto original).
En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-169 de 2004, en donde reiteró que los monopolios rentísticos deben ser regulados por ley:
¿La jurisprudencia, a partir del texto constitucional vigente ha hecho énfasis en que la creación, organización y funcionamiento de los monopolios corresponde a la ley. En ese sentido entonces, a partir de las formulaciones constitucionales, corresponderá con exclusividad al legislador no solo el establecimiento de un específico arbitrio rentístico con carácter monopolístico con fines de interés social o público sino también la determinación de las reglas a las que debe sujetarse el Estado en el recaudo, manejo, administración de las respectivas rentas. Por ello debe la Corte reiterar que la Constitución de manera directa no crea los arbitrios rentísticos monopolísticos sino que señala las reglas básicas que ha de atender el legislador para crear en cada caso el monopolio rentístico y, según sean las características del mismo, sujetarlo a las finalidades y condiciones básicas que señala la Constitución¿. (Negrilla y subrayado por fuera del texto original).
Entonces, a partir de lo preceptuado en el artículo 336 superior y de la interpretación que del mismo ha efectuado la Corte Constitucional, se concluye que el legislador ¿por iniciativa gubernamental¿ tiene facultad para definir el régimen propio de los monopolios rentísticos, lo que le permite regular las cuestiones atinentes a su creación, organización, funcionamiento, rentas y manejo de recursos.
Es importante anotar en este punto que en ocasiones las rentas derivadas de la explotación de un monopolio son cedidas ¿por ley¿ a las entidades territoriales, pero ello no significa ¿como lo ha advertido la Corte Constitucional¿ que las mismas se conviertan en recursos endógenos que por su naturaleza limitan el poder de intervención del legislador central:
¿La Carta ha establecido que, en principio, debe exis tir una regulación especial de alcance nacional de los monopolios rentísticos, sin perjuicio de que la propia ley, en desarrollo del principio autonómico, pueda distribuir competencias y asignar funciones para la regulación de algunos aspectos de esas actividades a las entidades territoriales. (...)
La Corte considera que, por tratarse de un régimen propio, la Constitución confiere al legislador una amplia facultad de regulación en materia de monopolios rentísticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotación de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas últimas de disponer de los recursos obtenidos en la explotación de sus monopolios, y siempre y cuando se destinen a los fines para los cuales fueron previstos. Por ello, resulta erróneo afirmar que constitucionalmente las entidades territoriales gozan de amplia autonomía política y financiera en cuanto a la explotación de los monopolios rentísticos se refiere¿[2][2]. (Negrilla y subrayado por fuera del texto original).
En el mismo sentido la Corte Constitucional ha manifestado que ¿aunque las entidades territoriales se benefician de (...) recursos [derivados de la explotación de monopolios], ellos no son una fuente de financiación endógena de los departamentos, distritos y municipios, y por ello bien puede la ley, sin vulnerar la autonomía territorial, a tribuir a una autoridad nacional, como el Gobierno, la definición de ciertos aspectos de la explotación y manejo de esos dineros¿[3][3].
Lo anterior significa que sobre las rentas de los monopolios que han sido cedidas a las entidades territoriales el legislador continúa teniendo un amplio margen de configuración, que le permite intervenir, modificar o suprimir aspectos de las mismas en virtud de las facultades que constitucionalmente le otorga la Carta (artículo 336) sin vulnerar el principio de autonomía territorial.
Pese a lo expuesto, el artículo 362 de la Constitución Política impone una única restricción en relación con las rentas cedidas del monopolio, que solo escapan al ámbito regulatorio del legislador si se han causado e ingresado al patrimonio de la entidad territorial, pues en este momento ya no es admisible la intromisión del Congreso:
¿En tales circunstancias, la protección que el artículo 362 de la Carta confiere a las rentas de los monopolios de las entidades territoriales, cuando el legislador les atribuya la titularidad de algunas de ellas, recae sobre los recursos que efectivamente se obtienen. Esto significa que una vez han ingresado esos dineros al patrimonio de la entidad territorial, no podría la ley, salvo los casos excepcionales previstos por la propia Carta, despojar al departamento o al municipio respectivo de esos recursos para trasladarlos a la Nación. Pero eso no significa que esa renta proveniente de un monopolio de la entidad territorial escape a la regulación...
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