Proyecto de Ley 94 de 2014 Senado
por la cual se regula el ejercicio de cabildeo y se crea el registro único público de cabilderos. Bogotá, D. C., 24 de septiembre de 2014
Honorable Presidente
JOSÉ DAVID NAME CARDOZO
Mesa Directiva
Senado de la República
E. S. D.
Asunto: Proyecto de ley número 94 de 2014 Senado, ¿Por la cual se regula el ejercicio de cabildeo y se crea el registro único público de cabilderos¿
Respetado Presidente:
En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 150 de la Constitución Política y del a rtículo 140 numeral 1º de la Ley 5ª de 1992, presento a consideración del Congreso de la República el presente Proyecto de ley, ¿por la cual se regula el ejercicio de cabildeo y se crea el registro único público de cabilderos¿.
La exposición de motivos que acompaña el proyecto, se estructura de la siguiente manera:
1. Justificación.
2. Estudio comparado de las regulaciones sobre el cabildeo.
2.1. Estados Unidos.
2.2. Canadá.
2.3. Alemania.
2.4. Francia.
2.5. Polonia.
2.6. Hungría.
2.7. Lituania.
3. Marco jurídico.
4. Naturaleza de la iniciativa.
5. Objetivos del proyecto.
6. Aspectos generales y contenido del proyecto.
1. JUSTIFICACIÓN
El cabildeo es un fenómeno que se origina en el contexto del diseño de las políticas públicas en sus distintas expresiones, ya sea en forma de ley o acto legislativo, o en forma de reglamentaciones u otros actos administrativos de carácter general de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Si bien no existe una definición uniforme de qué se puede entender por cabildeo, existe un consenso en concebir el cabildeo como la realización de aquellas actividades en representación de intereses particulares, de terceros o propios, para influenciar la elaboración de las políticas públicas en sus distintas esferas, ya sea para propiciar un cambio en las mismas o para evitar dicho cambio[1][1].
Si bien el cabildeo puede enriquecer de forma invaluable el diseño de las políticas públicas, mediante el conocimiento e información técnica que puede aportar el sector privado para su elaboración, existe una percepción negativa asociada al desarrollo de esta actividad. En concreto, esta percepción negativa se origina en el hecho de que la ciudadanía considera que no existe la suficiente transparencia en la preparación de las políticas públicas debido a que no son claros los intereses privados que han influido en su desarrollo. Así mismo, existe la percepción de que no existe una igualdad en el acceso al diseño de las políticas públicas por parte de los sectores que representan los intereses de la ciudadanía, dado que solamente las empresas privadas más poderosas pueden acceder a los funcionarios públicos que tienen a su cargo la elaboración de las políticas públic as.
Ante estas preocupaciones asociadas al ejercicio del cabildeo y los beneficios que su realización de manera transparente y pública puede conllevar, se hace necesario regular esta actividad mediante una ley.
Para la preparación de este proyecto de ley fueron retomados algunos contenidos de los proyectos de ley presentados anteriormente al Congreso de la República sobre la materia de cabildeo, en especial los Proyectos de ley 171 de 2001, 171 de 2003 y 142 de 2010 Senado, de autoría del entonces Senador y luego Ministro del Interior y de Justicia Germán Vargas Lleras.
2. ESTUDIO COMPARADO DE LAS REGULACIONES SOBRE EL CABILDEO
2.1. Estados Unidos
Desde la expedición de la Ley Lobbying Act, en 1946, Estados Unidos ha tenido regulaciones sobre el cabildeo. Actualmente, esta materia está regulada a nivel federal por la ley Lobbying Disclosure Act de 1995 y sus posteriores enmiendas. Entre las principales características de esta ley se destacan: (i) la regulación del registro para cabilderos que realizan sus actividades ante la Rama Ejecutiva y de la Rama Legislativa del Gobierno Federal de los Estados Unidos; (ii) la definición del alcance de las obligaciones de divulgación periódicas por parte de los cabilderos; (iii) la creación de un régimen sancionatorio por el incumplimiento de las obligaciones previstas en esta ley[2][2]. En relación con la legislación norteamericana, a diferencia de lo que sucede en otros países, sobresale el alcance de las obligaciones de divulgación de los cabilderos. En efecto, en Estados Unidos se exige un alto grado de divulgación de la información financiera de los cabilderos, el cual es más amplio que el establecido en otros sistemas legales.
2.2. Canadá
Al igual que en Estados Unidos, la regulación federal sobre cabildeo en Canadá ha tenido una amplia evolución legislativa. Inicialmente, el cabildeo estuvo regulado en la ley Lobbying Registration Act de 1989, la cual tuvo por objeto crear el registro de cabilderos a nivel federal, tanto para el cabildeo realizado ante la Rama Ejecutiva como ante la Rama Legislativa[3][3]. En la enmienda de 1995 esta ley fue modificada para efectos de incluir normas sobre el código de conducta para los cabilderos, ampliar la definición de cabilderos y extender las obligaciones de divulgación de los cabilderos[4][4]. Nuevamente, en 2005 fue modificada la ley con el propósito de establecer una mayor periodicidad respecto a las obligaciones de divulgación de los cabilderos y de simplificar el contenido del registro[5][5]. Finalmente, en 2008 fue expedida la Ley Lobbying Act, la cual modificó la estructura de la Oficina de Registro de Cabilderos y su posición en la estructura del Gobierno Federal de Canadá, extendió los funcionarios públicos cobijados por la regulación del cabildeo e impuso prohibiciones para efectos de impedir que funcionarios públicos puedan desempeñarse como cabilderos luego de su retiro del cargo público, para efectos de evitar una posible puerta giratoria[6][6].
2.3. Alemania
Si bien Alemania fue uno de los primeros países en incorporar regulaciones sobre cabildeo, las normas existentes realmente tienen un carácter de índole administrativa y no afectan de manera sustancial el fenómeno del cabildeo. Las normas sobre cabildeo están incluidas en el Anexo 2 de las Reglas de Procedimiento del Bundestag, de acuerdo con las cuales se establece un sistema voluntario de registro para el acceso a los edificios del Bundestag y la publicación anual en la Gaceta Federal de las listas de las organizaciones que han accedido a dichas edificaciones[7][7]. Sin embargo, se ha sostenido que esta legislación no regula de manera sustancial el fenómeno del cabildeo debido a que la inclusión en el registro no garantiza que las organizaciones sean escuchadas por los comités parlamentarios y a que, en todo caso, el Bundestag puede invitar organizaciones no inscritas en el registro, para efectos de que sean escuchadas en la elaboración de proyectos de ley[8][8].
2.4. Francia
Al igual que en Alemania, la regulación francesa establece un registro voluntario para el acceso de individuos a las edificaciones donde operan el Senado (Palais du Luxembourg) y la Asamblea Nacional (Palais Bourbon)[9][9]. En el caso del Senado, la regulación francesa ordena que el acceso a las edificaciones de esta Cámara conlleva la obligación de respetar el Código de Conducta de Cabilderos adoptado por este país el 7 de octubre de 2009[10][10].
2.5. Polonia
En Polonia la necesidad de regular el cabildeo tuvo origen en diversos escándalos relacionados con la indebida influencia de sectores privados en el diseño de las políticas públicas de este país[11][11]. A raíz de estos escándalos, el gobierno polaco elaboró un proyecto de ley para reglamentar el cabildeo, el cual, inicialmente, tuvo un enfoque de carácter punitivo sancionatorio[12][12]. Actualmente el cabildeo está regulado por la Ley sobre Cabildeo Legislativo y Regulatorio de 2005, cuyo enfoque está basado en la necesidad de brindar transparencia al diseño de políticas públicas mediante la creación de un registro obligatorio de cabilderos administrado por el Ministerio del Interior y de la Administración y de un régimen administrativo sancionatorio por su incumplimiento, y la creación de otras figuras tendientes a permitir el acceso de la ciudadanía al proceso de elaboración de las políticas públicas, como la obligación del Consejo de Ministros de publicar periódicamente las iniciativas legislativas que serán presentadas y la creación de audiencias durante el procedimiento legislativo para efectos de escuchar la opinión de la ciudadanía durante el...
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