Proyecto de ley 309 de 2009 cámara
PROYECTO DE LEY 309 DE 2009 CÁMARA. por medio de la cual se adicionan los artículo 24 de la Ley 44 de 1990 y 182 de la Ley 223 de 1995 y se dictan otras disposiciones
Bogotá, D. C., abril de 2009
Honorable Representante
GERMAN VARON COTRINO
Presidente Cámara de Representantes
Ciudad
Apreciado doctor:
Con un atento saludo me dirijo a usted, para que en su calidad de Presidente de la Cámara de Representantes, ponga en consideración y reparto a la Comisión Constitucional que competa, el proyecto de ley, por medio de la cual se adicionan los artículos 24 de la Ley 44 de 1990 y 182 de la Ley 223 de 1995 y se dictan otras disposiciones.
Cordialmente,
Odín Sánchez Montes de Oca,
Representante a la Cámara.
EXPOSICION DE MOTIVOS
El presente proyecto de ley fue presentado a consideración de la Cámara de Representantes con el número 115 de 2006 y fungieron como ponentes para primer debate en Comisión Tercera, los honorables Representantes Oscar Hurtado Pérez, Oscar Mauricio Lizcano, Guillermo Antonio Santos y Eduardo Crissien, quienes en la proposición y ponencia solicitaron proceder al archivo definitivo de la iniciativa legislativa y sostenían para tal decisión, entre otros argumentos, los siguientes:
¿ ¿En todo momento el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.
Para estos propósitos deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa, y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Para los honorables Representantes cobró especial relevancia para el archivo del Proyecto de ley número 115 de 2006 la insatisfacción de los requisitos exigidos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, concretamente en lo que respecta a la determinación de la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo y se soporta en la Sentencia C-872 de 2002.
Estos argumentos esgrimidos por los honorables Representantes no contemporizan con los recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional C-502 de 2007, en la que se precisó que el contenido del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, es solo un parámetro de racionalidad de la actividad legislativa, y no un requisito de trámite necesario para que el Congreso pueda desarrollar su actividad legislativa y al respecto sostuvo ¿admitir que el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa legislar y concederle al Ministro de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley¿.
En otras palabras, a partir de la providencia en concreto, el no cumplimiento de lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no implica que el proceso legislativo se encuentra viciado.
La Sentencia C-315 de 2008, estableció que los requisitos u obligaciones previstas en el artículo de la Ley 819 de 2003, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas.
En igual sentido se pronunció la Corte en Sentencia C-731 de 2008, en la que reiteró que la omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto de ley no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente, y ello porque, es una herramienta para la racionalidad legislativa.
De igual manera, en Sentencia C-929 de 2006, se determinó que los requisitos establecidos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, no eran aplicables a los proyectos que se objetaran por cuanto que para la época en que se presentaron las iniciativas de ley todavía no había sido dictado el marco fiscal de mediano plazo.
En resumen, el contenido del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 es solo una herramienta para la racionalidad legislativa a cargo del Ministerio de Hacienda y crédito Público, lo cual no puede ser¿. para que el proceso legislativo se desarrolle adecuadamente pues no es un ¿requisito de trámite adicional¿.
En este orden de ideas y por supuesto que respetando los criterios de los honorables Representantes, para el archivo de la iniciativa, se solicitó en esta oportunidad tener en cuenta los cambios jurisprudenciales del máximo organismo de control constitucional aquí expuesto (ver anexos) y proceder al estudio del proyecto conforme la presente exposición de motivos.
El impuesto predial en nuestro país es un tributo de orden local o municipal que grava la propiedad inmueble con base en el avalúo catastral establecido previamente por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Este tributo surge en nuestro ordenamiento con la expedición de la Ley 48 de 1887, siendo objeto de variadas modificaciones, a través de las Ley 1ª y 4ª de 1913, Ley 20 de 1908 que es realmente el antecedente, en ella se facultaba a los municipios para cobrar impuesto sobre la propiedad inmueble. Con posterioridad en el periodo comprendido en las dos primeras décadas del siglo XX se efectuaron modificaciones en torno a tarifas y criterios diferenciales de tributación. Luego en la década de los cuarenta se realizan incrementos en las tarifas con el propósito de financiar el Fondo de Fomento Municipal y la Policía Rural. Las modificaciones sufridas a partir de los cincuenta no se referenciaron sino alrededor de tarifas.
Ya en los años ochenta surgen algunos problemas relacionados con el impuesto predial, referidos a su inelasticidad frente al PIB, la deficiente administración de los cobros, la desactualización de los avalúos y las exenciones. Debido a las dificultades que se presentaban en el diseño del instrumento financiero surgen algunas recomendaciones de parte de la Misión de Finanzas Intergubernamentales de 1981, la cual señala algunas dificultades en torno a la potencia recaudadora, eficacia, administración, de allí que con posterioridad se expida la Ley 14 de 1983, la cual recoge en parte las dificultades que había generado su diseño. Luego se expide la Ley 75 de 1986, en la cual se introducen modificaciones a los criterios y períodos de actualización de los avalúos catastrales.
En la década de los noventa con la expedición de la Ley 44 1990, se rediseña este instrumento financiero sobre la propiedad raíz y se le fusiona con otros tres impuestos como es el de parques y arborización, el de su denominación de Impuesto Predial Unificado, se establece entonces como estratificación económica y la sobretasa del levantamiento catastral, de allí un gravamen de orden municipal, que tiene la potestad de administrar, recaudar y controlar, pero que deberá hacerlo sujeto a los parámetros ordinarios determinados por el legislador secundario.
La Ley 44 de 1990 en el capítulo indica los elementos del impuesto, así como los límites del impuesto, la destinación del mismo y los ajustes anuales de la base.
En el Capítulo II hace referencia a las Corporaciones Autónomas Regionales, en el III consagra la posibilidad de establecer la declaración anual del impuesto predial y el IV denominado otros impuestos, crea una situación especial para los resguardos indígenas en su artículo 24, estableciendo como con cargo al presupuesto nacional, la Nación gira anualmente a los municipios donde existan resguardos indígenas, las cantidades que equivalgan a lo que tales municipios dejen de recaudar por concepto de predial unificado o no hayan recaudos por el impuesto predial y otras y sus sobretasas municipales.
Con posterioridad se modifica el artículo 24 con la expedición de la Ley 223 de 1995, la cual en su artículo 184 denominado compensación a resguardos indígenas.
1.1 Impuesto predial como fuente de ingreso
Siendo que el Impuesto predial es la segunda fuente de ingreso del nivel municipal, luego del impuesto de industria y comercio, existen algunos factores que inciden en el recaudo y están relacionados con la potencia recaudadora, la administración, el entorno, la transferencia y la violencia de grupos al margen de la ley.
1.2 Impuesto predial y la potencia recaudadora en territorios de comunidades indígenas
Con la modificación del artículo 24 de la Ley 44 de 1994, por el artículo 184 de la Ley 95, el Estado colombiano subsanó una dificultad existente y era la disminución de la potencia recaudadora del impuesto predial, para aquellos municipios donde habían sido constituidos por ley resguardados indígenas, lo cual implicaba ser propiedades colectivas, con características especiales de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Adicionalmente estas tierras que fueron constituidas como resguardos indígenas según lo establecía la Ley 160 de 1994 deben cumplir una función social y ecológica.
Estas especificaciones de los territorios colectivos de las comunidades indígenas, agregada a situaciones de poca capacidad de pago de sus integrantes, significaba que las haciendas locales verían socavados sus ingresos originados en el bajo recaudo por concepto del impuesto predial, ya que los 638 resguardos legalmente constituidos en el país y que ocupan el 27% del territorio nacional, no podrían cumplir voluntariamente con el pago del impuesto. La administración municipal aun cuando implementara los procesos de determinación, discusión y cobro del impuesto sería ineficaz, por las condiciones de los territorios colectivos, según lo contempla la Constitución Política en su artículo 63 y 329.
La asignación de recursos en el presupuesto nacional para girarle a los municipios las sumas que dejen de recaudar por concepto del impuesto predial en los territorios donde existen resguardos indígenas, es efectivamente una compensación en la medida en que el Estado asume el impuesto, de manera tal que contribuye a que se haga efectiva la función social y ecológica de dichos territorios e igualmente impide que la base gravable se mine de manera que el ente...
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