Proyecto de Ley Estatutaria 191 de 2014 Cámara
por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de las comunidades étnicas afrocolombianas en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos de poder público, de conformidad con los artículos 1°, 2°, 3°, 7°, 13, 25, 40, 53 y 93 de la Constitución Nacional, y se dictan otras disposiciones.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Comunidad Étnica Afrodescendiente: Acciones Afirmativas y Discriminación Positiva[1] [1]
¿La paz no es solamente la ausencia de la guerra; mientras haya pobreza, racismo, discriminación y exclusión difícilmente podremos alcanzar un mundo de paz¿
Rigoberta Menchú[2][2]
Sea lo primero reconocer autoría del presente proyecto de ley al honorable ex Senador Luis Hermes Ruiz, quien a su vez utilizó como guía (en la parte del articulado), el Proyecto de Ley Estatutaria número 006 de 1997, por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, presentado por la honorable Representante Viviane Morales Hoyos, convertido en Ley 581 de 2000. El citado ex Senador, tras múltiples conversaciones sobre el rol cultural de las comunidades negras, su discriminación, la negación de los espacios de poder, especialmente en las altas esferas, después de las discusiones que sostuviéramos sobre los términos de su obra PARA UNA COLOMBIA INCLUYENTE, decidió, luego de conocer el trabajo que vengo realizando al interior del Congreso, poner en mis manos su obra y proyecto para presentarlo y liderarlo en el legislativo, tarea que con empeño asumo, dedicación que ya es conocida por las comunidades negras, a las que honrosamente represento. He venido concertando este tipo de reuniones con grandes líderes en pos de construir importantes proyectos en bien de nuestra comunidad.
Precisamente, en comunicación del 21 de marzo del año que avanza, suscrita por el doctor Luis Hermes Ruiz, que se anexa, cuando le informé que había decidido, iniciada la legislatura, previos ajustes, radicar el proyecto que a la hora nos ocupa, me autorizó plenamente para apropiarme de la iniciativa, realizando los ajustes que considerara necesarios, los que efectivamente he hecho, para lo que he recibido el apoyo de otros líderes de nuestra Comunidad, los que han decidido ofrecer su respaldo. Las puertas se han abierto plenamente, esperando nuevas iniciativas.
Este proyecto de ley, entonces, tiene como propósito permitir que se cumplan los mandatos constitucionales, de tal suerte que sí se deben nombrar mujeres, por ejemplo, en algunos cargos, también se tenga en cuenta a las minorías que representan al grupo humano afrocolombiano y de esta manera cumplir a cabalidad la ley de cuotas; lo anterior tiene que ver con las acciones afirmativas descritas en la Ley 70 de 1993, que se vienen aplicando en todos los países del mundo en la búsqueda de la igualdad formal y material en el marco de la proclama del Estado Social de Derecho. Saber que es un proyecto afirmativo, genera que no sea condición la consulta previa como supuesto para avance del proyecto.
Aproximaciones al Concepto Cuotas
Teóricamente, las cuotas son un instrumento ampliamente utilizado por muchos países alrededor del mundo con el fin de enfrentar y superar la exclusión de ciertos grupos sociales tradicionalmente discriminados. Aunque diversos autores sitúan su origen en la lucha contra la discriminación racial iniciada en Estados Unidos en la década de los 50[3][3], se usan generalmente para promover la inclusión de mujeres en los diversos ámbitos de los cuales han estado tradicionalmente excluidas, y en especial en el ámbito político. En todo caso, pueden ser utilizadas también para enfrentar la exclusión que sufren otros grupos sociales tradicionalmente discriminados, como es el caso de las comunidades negras.
En este sentido, el International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA)[4][4] define las cuotas como: ¿una forma de acción afirmativa para ayudar a superar los obstáculos que les impiden ingresar en la política del mismo modo que sus colegas masculinos¿. Para superar los obstáculos que impiden una participación igualitaria en los cargos y órganos de decisión, las cuotas obligan a reservar un porcentaje (generalmente el 30%), para el grupo tradicionalmente discriminado.
Las cuotas se fundamentan, entonces, tanto en el principio de la igualdad como en el reconocimiento de los derechos políticos y, en particular, el derecho a participar en los asuntos públicos y en la toma de decisiones. Son, de hecho, herramientas diseñadas para avanzar en la igualdad real, pues parten del reconocimiento de que algunos grupos sociales enfrentan condiciones estructurales que obstaculizan su acceso al ejercicio de los derechos y por tanto se requieren de medidas diferenciales encaminadas a acelerar su participación igualitaria en política y en otros ámbitos de decisión. Este tipo de medidas encuentran pleno respaldo tanto en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como en el Derecho Constitucional.
En efecto, tanto el sistema universal de protección de los derechos humanos, como el sistema interamericano reconocen que el derecho a la igualdad y no discriminación permite y obliga a los Estados a adoptar medidas destinadas a que los grupos tradicionalmente discriminados o excluidos puedan ejercer sus derechos en condiciones de igualdad[5][5]. En este sentido, tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) reconocen que toda persona tiene derecho a participar en el gobierno del país y a acceder, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas del mismo (artículos 21 y 25, respectivamente)[6][6]. De manera similar, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a acceder, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que de este derecho se deriva la obligación de los Estados partes de generar ¿las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y la no discriminación¿ (Corte IDH 2005: párr. 195)[7][7].
De manera más específica, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos reconoce que los Estados deben ¿recurrir a las medidas especiales de carácter temporal para remediar o compensar situaciones estructurales de discriminación histórica contra ciertos grupos y evitar que dicha discriminación se perpetúe¿ (CIDH 2011: párr. 36)[8][8]. Dichas medidas deben ser de carácter temporal, pues deben desaparecer una vez se cumpla con su objetivo específico, que debe estar enfocado siempre en lograr que un grupo tradicionalmente discriminado pueda acceder al ejercicio igualitario de sus derechos (Comité Cedaw, Recomendación General 25)[9][9]. Para que sean consideradas legítimas o conformes al marco general de derechos humanos, estas medidas deben ajustarse a los principios de razonabilidad, objetividad y proporcionalidad, y deberían dejar de emplearse una vez conseguida una igualdad sustantiva sostenible (Comité DESC 2009: párr. 9)[10][10]. En consecuencia, la adopción de cuotas y otras acciones afirmativas para promover la igualdad real de las Comunidades Étnicas Afrocolombianas en la participación política y en general en la toma de decisiones en el Estado resulta ajustada al Derecho Internacional de los Derechos Humanos (CIDH 1999: cap. V)[11][11].
En el ámbito constitucional, las cuotas también encuentran una clara fundamentación. En efecto, el artículo 13 de la Constitución Nacional, al desarrollar el derecho a la igualdad, establece que ¿El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados¿. Esto ha sido interpretado por la Corte Constitucional como una clara autorización para que el Estado adopte las acciones afirmativas que resulten necesarias para garantizar que los grupos tradicionalmente discriminados o excluidos puedan ejercer sus derechos en condiciones de igualdad. En consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que las acciones afirmativas a favor de grupos discriminados resultan ajustadas a la Constitución, siempre que pasen por un test intermedio de razonabilidad[12][12 ], esto es, cuando se trate de medidas adecuadas, necesarias y no constituyan una afectación desproporcionada de otros derechos.
Las cuotas son entonces medidas justificadas y necesarias desde el punto de vista jurídico, pero también lo son desde el punto de vista político. Al ser medidas encaminadas a garantizar la participación igualitaria de grupos tradicionalmente discriminados o excluidos, constituyen herramientas idóneas para promover la inclusión y fortalecer la democracia[13][13].
La Carta Política vigente supuso un cambio de paradigma al proclamarse Estado Social de Derecho, basado en los principios y derechos fundamentales consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como un sistema constitucional democrático, participativo y pluralista, en el que se reconoce la voluntad popular para elegir a sus representantes, comprometiéndose el Estado a respetar y a proteger dicha voluntad, garantizando de esta forma el pluralismo político. En consonancia el Estado reconoce la diversidad étnica y cultural en Colombia y se compromete a protegerlas, garantizando su presencia en la integración y conformación política del Congreso y demás ramas y órganos del poder público[14][14].
Por tal razón, el proyecto de ley que se propone, aspira desarrollar el principio constitucional de la discriminación invertida o positiva, en el marco de esta figura se establece un sistema de cuota mínima de participación de las comunidades étnicas afrocolombianas para los cargos de dirección de la...
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