Proyecto de Ley 180 de 2014 Senado
por la cual se establecen las bases para la creación de una Red Nacional de acceso a servicios móviles. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Introducción
Este proyecto de ley establece las bases para la creación de una red nacional de acceso a servicios móviles con cobertura en todo el territorio nacional, que utilizará la infraestructura y el espectro que el Estado colombiano destine para garantizar su operación eficiente y a gran escala[1][1]. Esta red será pública, es decir que el Estado preservará la propiedad de la infraestructura y el espectro que aporte para el funcionamiento de la red. El Estado permitirá el usufructo de dichos bienes tangibles e intangibles por parte de quien la opere a través de una alianza público-privada que se enmarcará en los principios de un Contrato de Explotación. La red tendrá carácter abierto, es decir que su operador comercializará la capacidad de tráfico a nivel mayorista y en condiciones no discriminatorias para cualquier proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones legalmente habilitado en Colombia.
La interconexión entre la red nacional de acceso a servicios móviles y la red nacional de transporte en fibra óptica que se está construyendo en virtud del contrato de aporte con recursos de fomento del Fondo de TIC, suscrito por el Ministerio de TIC en el 2011, permitirá la conformación de una gran red colombiana de servicios móviles, pública y abierta, sobre la cual el Estado ejercerá un amplio control de su cobertura geográfica, calidad de servicio y condiciones mayoristas de comercialización de su capacidad de tráfico.
La operación, modernización y expansión de dicha red será adjudicada mediante licitación pública internacional a una empresa, promesa de sociedad, consorcio o unión temporal que cumpla los requisitos que el Ministerio de TIC fije para el efecto. El Ministerio de TIC establecerá las condiciones legales, técnicas y económicas que regirán el Contrato de Explotación que el Estado colombiano celebrará con el operador de la red, tomando en cuenta los principios y criterios que se definen en el presente proyecto de ley.
La creación de la red nacional de acceso a servicios móviles tiene los propósitos de lograr la maximización del bienestar de los usuarios (objetivo central de la política pública), potenciar la capacidad del Estado de implementar la política sectorial, y captar ingresos relevantes que el Gobierno usará para financiar los programas del Plan Vive Digital y eventualmente proyectos de construcción de infraestructura lineal.
La maximización del bienestar de los usuarios, propósito primordial, se promoverá mediante las pautas establecidas en este proyecto de ley para el Contrato de Explotación de la red nacional de acceso a servicios móviles. El desarrollo de dichas pautas por parte del Ministerio de TIC generará las condiciones de precios y capacidad de red que permitan reducir la brecha en penetración de los servicios móviles que existe entre Colombia y los países líderes de América Latina. Tales condiciones de precios y capacidad de red las propician la concurrencia de los siguientes factores:
1. El incremento de la capacidad de tráfico en las redes del país que generará la competencia entre la oferta de la red nacional de acceso a servicios móviles y la oferta de las demás redes móviles que operarán en Colombia, entre ellas las redes 4G LTE que están instalando los adjudicatarios del espectro recientemente adjudicado por el Estado.
2. La reducción de los costos generados por la eficiente operación de la red nacional de acceso a servicios móviles. Tal reducción de costos se garantizará, de un lado, por la gran escala de operación que producirá la integración de la infraestructura de las concesiones de Telefonía Móvil Celular (TMC), y de otro lado por los criterios de selección que definirá el Ministerio de TIC para asegurar la adjudicación del Contrato de Explotación a un operador idóneo y con experiencia comprobada (que podrá ser una empresa internacional o una conformada por la alianza de operadores establecidos en el país).
3. Las bajas tarifas mayoristas que pagarán los operadores de servicios por el uso de la red nacional de acceso a servicios móviles. Estas bajas tarifas serán impulsadas tanto por las fuerzas del mercado (intensa competencia con las demás redes móviles que operarán en el país), como por el amplio control que a través del Contrato de Explotación ejercerá el Estado sobre las condiciones comerciales que deberá ofrecer su operador.
4. La intensificación de la rivalidad entre un mayor número de proveedores de servicios a usuario final, quienes competirán en un entorno más equilibrado. Dichos proveedores de servicios serán los actuales operadores de servicios de telecomunicaciones, reales o virtuales, así como los operadores internacionales cuyo ingreso se estimulará con la creación de la red nacional de acceso móvil.
5. Las mejores opciones de precios y diversidad de ofertas a los usuarios finales que surgirán como consecuencia de los cuatro factores que acaban de señalarse.
Justificación
Contexto internacional
La política de liberalización de las telecomunicaciones
Los deficientes resultados de la política de asignación de la prestación de los servicios de telecomunicaciones a monopolios de capital público, y la comprobación de que la privatización de los monopolios públicos no producía mejoras sustanciales para los usuarios[2][2], condujeron a los gobiernos a concluir que el problema esencial de los monopolios no tiene relación con su naturaleza (pública o privada) sino con su propensión a buscar la maximización de sus rentas como objetivo primordial. En consecuencia, casi todos los gobiernos del mundo adoptaron una política de liberalización de sus sectores de telecomunicaciones, cuyo objetivo principal ha sido hasta ahora la promoción de competencia entre varios proveedores de servicios, cada uno propietario de la red que los soporta.
El modelo de competencia basada en la infraestructura
La política de liberalización de las telecomunicaciones partió del supuesto de que la competencia entre proveedores de servicios que explotan su propia red (modelo de competencia basada en la infraestructura) beneficia a los usuarios en tanto incentiva la inversión en cobertura y actualización tecnológica de las redes, contribuye a la formación de precios eficientes, y estimula el mejoramiento de la calidad del servicio y la atención al cliente.
Los problemas del modelo de competencia basada en la infraestructura. La experiencia de más de veinte años evidencia que este modelo presenta problemas que afectan negativamente la maximización del bienestar de los usuarios. Los principales son:
1. Con el tiempo tiende a decrecer la intensidad de la rivalidad entre los operadores.
2. Se limita el número de competidores y se generan desequilibrios en sus estructuras de costos.
3. Tiende a existir un déficit crónico de penetración de los servicios en mercados poco rentables.
4. Surgen cuellos de botella en ciertos segmentos de las redes.
5. Tiende a retardarse el despliegue a gran escala de las redes de nueva tecnología que sustituyen a las existentes.
Estos problemas, en especial los dos primeros, en varios países han concentrado los mercados nacionales en un número reducido de operadores. La Tabla 1 muestra que el mercado de servicios móviles en los principales países de América Latina está altamente concentrado en máximo tres operadores. En México, Colombia y Perú el operador líder concentra más del 60% de los ingresos[3][3]. En Chile los dos primeros operadores concentran más del 80% del mercado. En Brasil y Argentina los tres primeros concentran una alta proporción de esos mercados. Tal situación implica el ejercicio, o por lo menos el riesgo, de una dominancia individual o conjunta.
La Gráfica 1 evidencia que la dominancia ejercida por un operador (casos México, Colombia y Perú) afecta negativamente la inversión en telecomunicaciones que registra un país, en especial si esta se presenta en los servicios móviles que son los de mayor crecimiento. La comparación entre esta gráfica y los datos de la Tabla 1 advierte que el déficit de inversión se refleja en bajos índices de penetración de los servicios móviles. Tal evidencia constituye uno de los hechos más preocupantes desde el punto de vista de los resultados de política sectorial.
CONSULTAR TABLA EN ORIGINAL IMPRESO O EN FORMATO PDF
Fuente: Market share extractado del Reporte de Frost & Sullivan, ¿Latin America Mobile Services Market Outlook I, 2011¿. La penetración se calculó con base en los suscriptores reportados en el estudio ¿Latinoamérica desafío 2020, inversiones para reducir la brecha digital¿, Convergencia Research, agosto 2013 (en elaboración para AHCIET). Market share de Perú calculado con base en las estadísticas del número de líneas móviles publicadas por el regulador de ese país (OSIPTEL).
CONSULTAR GRÁFICA EN ORIGINAL IMPRESO O EN FORMATO PDF
Fuente: Estudio ¿Latinoamérica desafío 2020, inversiones para reducir la brecha digital¿, Convergencia Research, agosto 2013 (en elaboración para AHCIET).
Medidas regulatorias que han buscado resolver los problemas del modelo de competencia basada en infraestructura. Las medidas adoptadas por los gobiernos para resolver los problemas de este modelo se agrupan en los siguientes tipos:
1. Prevención o control de problemas de competencia.
2. Obligaciones de compartición de infraestructura.
3. Subsidios para atender mercados poco rentables u obligaciones de servicio universal.
4. Reglas asimétricas de asignación de espectro.
5. Impulso a las Operaciones Móviles Virtuales (OMV).
La Tabla 2 compendia los problemas asociados a la competencia basada en infraestructura, los principales remedios regulatorios adoptados internacionalmente para buscar resolverlos, y los resultados típicamente obtenidos.
Tabla 2: Problemas y remedios...
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