Estudios de antecedentes 39 - 13 de Septiembre de 2005 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 451447866

Estudios de antecedentes 39

ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 39 MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIALCON ENFASIS EN AUTONOMIA

Estudio de Antecedentes

Solicitado por:

El Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República

Doctor Luis Humberto Gómez Gallo

Elaborado por:

Jonathan Ardila Galvis

Mentor a cargo:

Doctor Fernando Giraldo

Bogotá, D. C., 7 de julio de 2005

Congreso de la República de Colombia

CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO

Oficina de Asistencia Técnica Legislativa

ASUNTO: Estudio de Antecedentes

TEMA: Modelo de ordenamiento territorial existente en Colombia (énfasis en autonomía)

SOLICITANTE: Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la Repú-blica

PASANTES A CARGO: Jonathan Ardila Galvis

MENTOR A CARGO: Doctor Fernando Giraldo García

FECHA DE SOLICITUD: 8 de junio de 2004

FECHA DE ASIGNACION: 14 de marzo de 2005

FECHA DE CONCLUSION: 6 de julio de 2005

Breve descripción de la solicitud:

El doctor Luis Humberto Gómez Gallo, Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un estudio de antecedentes sobre ¿El modelo de ordenamiento territorial existente en Colombia y la autonomía que dicho modelo brinda a las entidades territoriales¿ que incluye antecedentes, situación actual y experiencias internacionales de algunos países relevantes en el tema.

Introducción:

Como se ha establecido en la descripción de la solicitud, realizada por la Comisión Primera del Senado de la República, el trabajo debe desarrollar un estudio de antecedentes alrededor de algunos tópicos inmersos en el ordenamiento territorial (Autonomía y descentralización). No obstante, el punto central y novedoso que se desarrollará es el relacionado con el establecimiento del grado de autonomía existente en las entidades territoriales (ET) del país con respecto al Gobierno Central (GC). Dado el contexto actual del ordenamiento territorial se tomarán estos tópicos de acuerdo al Proyecto de ley número 016 de 2003 Senado, 270 de 2004 Cámara, sobre la ¿Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial¿ (LOOT), que se encuentra actualmente en trámite en el Congreso de la República, con el fin de identificar sus falencias y virtudes en pro del desarrollo económico, social y político del país.

De esta manera el trabajo tendrá una primera parte referente al marco conceptual y político del Ordenamiento Territorial (OT), en la cual se abarcan las definiciones y generalidades básicas del tema y se analizan los conceptos de descentralización y autonomía en el modelo de ordenamiento territorial existente en Colombia. En una segunda parte, se examina el nivel de importancia que posee el ordenamiento territorial, la autonomía y la descentralización para la Nación. En tercer lugar, se mostrará el modelo de ordenamiento territorial colombiano identificando sus antecedentes, proble-máticas y enmarcándolo en la LOOT; en este aparte además se realiza un pequeño análisis de la evolución legislativa colombiana en el tema. En cuarto lugar, se toman las lecciones que ofrece la experiencia internacional y la teoría, con el objetivo de establecer argumentos que limiten el tema, organizando y facilitando su estudio.

Por último, se presentan algunas consideraciones de acuerdo al esquema seguido en el trabajo; en estas se proponen algunas recomendaciones sobre el tema, en especial sobre la LOOT, la cual podría brindar soluciones sobre los tópicos relacionados con autonomía y descentralización de las entidades territoriales de la Nación.

I. Marco conceptual y político:

- Definiciones y generalidades básicas:

El ordenamiento territorial se concibe como un proceso en el que se ordenan las actividades económicas y se determinan los diferentes componentes sociales que surgen dentro de un determinado territorio, como incidencia y proyección espacial de las políticas y objetivos, enmarcados en los principios de desarrollo sostenible en lo ambiental y progreso socio-económico en la sociedad. De esta manera encontramos que el ordenamiento territorial sigue dos pautas en su esquema general; la primera vista como una política estatal, la cual tiene como objetivo organizar política y administrativamente una nación, es decir, el reparto de poderes dentro de unas fronteras; y la segunda perspectiva, vista como la división espacial enmarcada en el desarrollo del territorio con principios de unidad y solidaridad nacional, es decir, la división en función del desarrollo, sirviendo de herramienta planificadora y creando bases estratégicas para el progreso de políticas sectoriales en pro del desarrollo económico, social, ambiental y cultural de los territorios. Estas pautas generales deben ser establecidas por el nivel central y concertadas y ejecutadas por los actores del territorio, garantizando así su orientación y aplicación, respondiendo a las necesidades de la población y procurando la conservación del medio ambiente y del entorno1.

Es así como el ordenamiento territorial se encarga de proyectar los usos apropiados de un determinado territorio. Para ello se realizan estudios sobre los recursos naturales y las actividades económicas de las regiones y se recomiendan los usos más adecuados para aprovechar el espacio, sin deteriorar esos recursos naturales, así como las áreas que se puede urbanizar, los desarrollos urbanísticos que se deben realizar, los servicios públicos que se deben mejorar, las áreas que se deben proteger y los recursos económicos que se deben invertir.

La política de ordenamiento territorial, como estrategia de proyección y planificación, intenta enlazar las políticas señaladas anteriormente al territorio; dicho en otros términos, ¿territorializar las estrategias de desarrollo¿ (Massiris, 1991, 1993, 1997), lo que revela el vínculo existente entre las políticas de desarrollo y el modelo de ordenamiento territorial. Esta relación existente entre las políticas sectoriales de desarrollo, ambientales y político-administrativas crean pautas o determinantes para las políticas de ordenamiento territorial; y estas últimas establecen, a su vez, el modelo territorial de largo plazo que guiará la formulación de objetivos y estrategias sectoriales de desarrollo, ambientales y político-administrativas2.

En la actualidad la política de ordenamiento territorial de los Estados posee similitudes en cuanto a sus tópicos de acción y planificación, estos se pueden identificar claramente. El primer término que abordaremos es el de ¿entidades territoriales¿; en Colombia estas son personas jurídicas de derecho público que dentro de la división general del territorio gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y operan con arreglo a principios de coordinación, concurrencia y solidaridad; y funcionan de acuerdo a las competencias que le sean asignadas mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial. También pueden ser definidas como parcelaciones administrativas del territorio para la planificación del desarrollo. De acuerdo con el artículo 286 de la Constitución, las entidades territoriales son los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Además, podrán existir eventualmente como entidades territoriales las regiones y las provincias3. Un segundo término a definir es el de autonomía; este hace referencia a un cierto grado de libertad en la toma de decisiones por parte de determinado ente jurídico en relación con otro, y será entendida como la capacidad que posee el Estado, a través de sus ciudadanos, de sus representantes y de sus gobernantes, para tomar el mayor número posible de decisiones que los afectan, sin que ninguna autoridad de tipo central pueda afectarlas, reversarlas o limitarlas de alguna manera. Es decir es ¿la capacidad de decisión política¿.

El artículo 287 de la Constitución, señala que las entidades territoriales gozarán de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Carta Política y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les asigne la Constitución y la ley. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y 4. Participar en las rentas nacionales.

La autonomía es inherente a la descentralización y supone la gestión propia de sus intereses; es decir, la particular regulación de lo específico de cada entidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad general, bajo la forma de la ley4.

Un último término es el de descentralización. Este será asumido como el proceso durante el cual el centro entrega a la periferia funciones para que estas sean gerentes de su propio crecimiento y desarrollo; esto entendido como la capacidad de gestión administrativa de un territorio. Debe advertirse, para mayor rigurosidad, que será un proceso de descentralización, siempre y cuando las entidades territoriales obtengan verdadera autonomía de parte del Gobierno Central. Si esto no ocurre así, en términos teóricos se estaría presentando una especie de proceso de desconcentración de funciones, que se caracteriza por la entrega de recursos e inclusive funciones a realizar, más no de potestad para decidir el destino y la forma como se usan dichos recursos5.

- Principales instancias de la descentralización y la autonomía:

¿ Descentralización política: La descentralización puede generar muchos beneficios a las comunidades locales, en cuanto ellas pueden velar por las decisiones públicas y que estas estén de acuerdo con las preferencias sociales; en este sentido se necesita una elección popular de autoridades localmente; aunque también de la presencia y la...

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