Ponencia Negativa para Segundo Debate al Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara
por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres). Introducción
El Gobierno nacional presentó el Proyecto de ley número 223 de 2015 Cámara, con el cual se busca crear las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social (Zidres) e introducir modificaciones a algunos preceptos contenidos en la Ley 160 de 1994.
Con la radicación de este nuevo proyecto de ley, se contabilizan seis (6) intentos del Gobierno en los 2 periodos consecutivos del Presidente Juan Manuel Santos por modificar la Ley 160 de 1994, legalizar el acaparamiento de tierras permitiendo la retroactividad de la ley; favorecer los procesos de la extranjerización de la tierra; eliminar los requisitos de la adjudicación de baldíos cambiando su destinación para que sean entregados a empresarios; y a través de la utilidad pública e interés social, expropiar a los campesinos que no cumplan con parámetros de productividad que fija el Gobierno central.
Nuevamente se reitera el mismo procedimiento utilizado con el anterior Proyecto de ley número 133 de 2014, en tanto que la presentación del proyecto fue realizada por el Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, quién firmó como Ministro de Agricultura ad hoc, ante el impedimento del actual Ministro, Aurelio Iragorri, por las denuncias del ex Representante a la Cámara, Wilson Arias Castillo.
Este hecho es de especial relevancia, ya que como se presentará en detalle, el proyecto pretende legalizar el acaparamiento ilegal de tierras en especial en la región de la Orinoquía, en donde está involucrado tanto la familia del actual Ministro, Iragorri, como el anterior, Lizarralde, importantes multinacionales como Cargill, Mónica Semillas, entre otras, y empresarios nacionales como la Familia Santodomingo.
Por otra parte, resulta pertinente reseñar que en el trámite del anterior Proyecto de ley número 133 de 2014 Cámara, organizaciones sociales tramitaron recusación ante algunos miembros de la Comisión Quinta. En la carta que justificó el retiro del proyecto de ley, el Ministro Cristo argumentó que: ¿desde diferentes sectores se ha planteado la necesidad de ampliar la discusión de esta iniciativa y buscar los consensos que permitan facilitar su buen suceso en el Honorable Congreso de la República¿.
Contrario al trámite del anterior Proyecto de ley número 133 de 2014 Cámara, para esta iniciativa 223 de 2015 Cámara se han llevado a cabo diversos foros y audiencias públicas para la socialización del contenido del proyecto de ley, como quedaron reseñadas en la ponencia para primer debate, sin embargo, su discusión no modificó de forma sustancial el centro del proyecto, sino que sólo se limitó a unas mínimos ajustes, razón por la cual presento ponencia negativa por considerar que esta iniciativa legislativa sigue incurriendo en aspectos de inconstitucionalidad, en especial sobre la consulta previa, pero también adolece de inconveniencia política, como se explicará en la texto de esta ponencia.
La presente ponencia negativa para segundo debate tiene la siguiente estructura. En primer lugar se analizan las tendencias mundiales sobre los procesos de extranjerización y acaparamiento de tierras, haciendo algunas referencias para el caso colombiano. Luego se hace una breve reseña histórica sobre los bienes baldíos, centrales en el proceso de colonización de la frontera agraria, pero también objeto de disputa y de protesta social. Desde este contexto histórico se exponen brevemente las características contemporáneas del sector agropecuario, haciendo referencia a los conflictos sobre los baldíos y las denuncias de acaparamiento y concentración.
En segundo lugar exponemos en detalle los elementos del proyecto sobre: 1. Las Zidres. 2. El modelo asociativo. 3. Los bienes baldíos; que también desconoce la Constitución y los derechos de los campesinos, como sujeto de es pecial protección constitucional, y que este tipo de medidas deben ajustarse al principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.
Desde estos comentarios sobre la iniciativa se exponen los argumentos que sustentan la inconveniencia del proyecto de ley, razones tanto de carácter político como jurídico. En primer lugar, exponemos las razones políticas sobre la inoportunidad en atención al momento político de un proceso de paz con la insurgencia y los procesos de concertación con la Cumbre Agraria, Étnica y Popular y Dignidades Agropecuarias.
Finalmente nos concentramos en los elementos jurídicos que hacen inviable dicho proyecto, por no ajustarse a los parámetros de nuestro ordenamiento constitucional, toda vez que desconocen el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la consulta previa, la suplantación del legislador y la violación de la cosa juzgada constitucional.
1. Contexto global de extranjerización y acaparamiento de tierras en el mundo
Desde el año 2000, numerosos Estados y empresas privadas se han apropiado de una gran cantidad de tierras agrícolas en diferentes partes del mundo. Este fenómeno se conoce como acaparamiento o extranjerización de tierras y es una de las principales amenazas para los países pobres. Un estudio del Banco Mundial señala que desde el año 2008, varios países y compañías privadas han anunciado la adquisición de 46,6 millones de hectáreas de tierras agrícolas en África, América Latina, Asia y Europa Oriental[1][1].
Un estudio de Fernando Barberi Gómez, Yesid Castro Forero y José Manuel Álvarez, señala: ¿De acuerdo con las cifras recopiladas por Land Coalition Partnership, desde 2001 hasta mediados de 2011, en los países en desarrollo ´han sido vendidas, arrendadas, cedidas bajo permisos o están siendo negociadas 227 millones de hectáreas´ la mayor parte con inversionistas internacionales[2][2]¿[3][3].
Los inversionistas son principalmente países que dependen de la importación de alimentos, entidades financieras que adquieren tierras para la especulación inmobiliaria y multinacionales del agronegocio que buscan lucrarse en el mercado mundial de los commodities. El estudio Rising Global Interest in Farmland (SEPT.2010) del Banco Mundial señala lo siguiente:
¿En el lado de la demanda se pueden distinguir tres grupos de actores: un primer grupo incluye gobiernos de países que estaban iniciando inversiones cuando, especialmente en la crisis alimentaria de 2007 y 2008, se preocuparon por su incapacidad para proveer comida a partir de recursos domésticos. Un segundo grupo de jugadores relevantes son las entidades financieras que, en el contexto actual, encuentran atractivas las inversiones en tierras. Esto incluye posibles valorizaciones de la tierra por encima de la inflación y la proyección de retornos seguros a largo plazo, algo de gran importancia para los fondos de pensiones con extenso horizonte. Aunque los mercados de tierras son algo ilíquidos, algunos de los inversionistas más activos pueden beneficiarse de medidas que mejoren el funcionamiento del mercado de tierras y, en algunos casos, usar técnicas cuantitativas sofisticadas para identificar tierras subvaloradas. El tercer grupo, con mayor concentración en los procesos del agro y en los avances técnicos que favorecen operaciones a escala, son operadores tradicionales agrícolas, agroindustriales y comercializadores que pueden tener un incentivo para expandir la escala de operaciones o para integrarse hacia adelante o hacia atrás y adquirir tierras, aunque no siempre a través de compras¿[4][4].
Desde la crisis alimentaria de 2008, los países no autosuficientes en alimentos decidieron adquirir tierras en el extranjero para producir los alimentos que no pueden cultivar en sus territorios. El alza en los precios de los alimentos y las restricciones a las exportaciones de comida[5][5] evidenciaron la vulnerabilidad de varias naciones para asegurarse el suministro de alimentos. La respuesta de estos países ha sido la de apropiarse de extensas áreas de tierras agrícolas en otras naciones donde pueden producir los alimentos para abastecer su mercado interno. Se trata entonces de una política diseñada para producir en el exterior la comida que no producen en sus territorios.
De acuerdo con el informe antes citado:
¿China ha estado aplicando una estrategia nacional de seguridad alimentaria, que incluye una inversión pública importante en la producción, así como en la investigación y el desarrollo, en el sector de la agricultura en el país (Foresight 2010). Sin embargo, el gobierno reconoce que cada vez es más difícil cumplir con su compromiso de satisfacer el 95% de las necesidades de alimentos de fuentes nacionales. Esto se debe en parte al incremento de los ingresos y la creciente demanda de carne, pescado y fruta. Al mismo tiempo, se ejerce una mayor presión sobre la tierra y el agua, debido al cambio climático, la conversión de tierras agrícolas para usos urbanos y la detracción de terrenos para la ordenación de cuencas hidrográficas y el control de la erosión. Como consecuencia de ello, el gobierno de China ha estado apoyando la inversión de sociedades chinas en grandes extensiones de tierra más allá de sus fronteras para garantizar el suministro de soja y aceite de palma, así como caucho y madera, como en el Brasil, la Argentina, Angola, la República Democrática del Congo, Camboya, Lao, Rusia, Kazajstán, Mozambique, Tanzanía, Zambia, Filipinas, Camerún y Sierra Leona (Visser y Spoor, 2011; Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente [PNUMA], 2011)¿.
Las empresas vinculadas al sistema financiero internacional también están acaparando tierras en varias naciones. En medio d e una crisis económica mundial de enormes proporciones, el capital financiero ha buscado nuevas fuentes de ganancias que sustituyan las que se han desplomado como consecuencia de la especulación financiera. La adquisición de tierras para la especulación inmobiliaria se ha convertido en una inversión...
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