Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 198 de 2009 senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 198 DE 2009 SENADO. por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Bogotá, D. C. 26 de mayo de 2010
Honorable Senador
JAVIER CACERES LEAL
Presidente
Senado de la República
E.S.D.
Ref: Proyecto de ley número 198 de 2009 Senado, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Señor Presidente:
En los siguientes términos procedemos a rendir ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 198 de 2009 Senado, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En el primer debate presentamos la siguiente argumentación, la cual queremos repetir ante la Plenaria de la Corporación para su conocimiento:
¿1. Debe ser motivo de verdadera fascinación para cualquier congresista ocuparse de hacer las normas que rijan la actuación de la administración pública, que le señalen sus competencias y los debidos procedimientos a que debe someter sus actos y sus decisiones en general.
De igual manera, hacer las normas procesales que regulen el trámite de las contenciones que ocurren entre la Administración y los administrados o entre entidades de la propia administración, resulta un reto legislativo.
El gobierno, la administración, el ejecutivo, las autoridades, en fin, los gobernantes, tienen en sus manos la potestad y la responsabilidad de administrar lo público sobre la base de la legitimidad del poder que el pueblo les ha otorgado, con la finalidad esencial de proclamar, promover, proteger y asegurar el disfrute de los derechos de todos los administrados o gobernados, que esperan satisfacer sus necesidades, ayudados por las acciones y los servicios que la administración les proporciona para vivir dignamente y tratar de ser felices.
De esto trata el proyecto que nos ocupa y por eso los invitamos a debatirlo y a aprobarlo.
2. La globalización de la economía conlleva la globalización del derecho, los negocios entre gobiernos o entre estos y los y las organizaciones y empresas transnacionales, obligan, como lo dicen los autores del proyecto, a una homogenización institucional y normativa para la tramitación de sus asuntos y la solución de sus conflictos.
Los países que no caminen en esa dirección corren el riesgo de que los actores de las relaciones jurídicas recurran al arbitramiento internacional, al derecho pactado, a Cortes o Cámaras de solución de conflictos ubicados en diversos sitios del planeta, y que desechen el derecho administrativo interno de quienes se resisten al cambio.
Eso le puede pasar a Colombia, pues entre nosotros rige un Código Contencioso-Administrativo expedido en 1984, cuando apenas comenzaba a consolidarse ese fenómeno globalizador. A pesar de las reformas que se le han hecho y de las leyes que sobre administración y conflictos contencioso-administrativos se han expedido hasta hoy, los cambios han sido más rápidos y profundos y la decisión de muchos procesos dura décadas.
La reforma propuesta se justifica desde esta problemática de la internacionalización y modernización de la temática de la administración y sus conflictos.
3. También es cierto que, como se dice en la exposición de motivos, en 1991 se produjo el más profundo cambio en las concepciones jurídicas y el sistema de fuentes jurídicas imperante en Colombia.
La Constitución de 1886, rigió 104 años, con paradigmas como la Soberanía Nacional, la preeminencia de la ley y la importancia del ¿Parlamento¿ como hacedor de la ley. En 1991, el pueblo constituyente hizo el tránsito a otros paradigmas: La Soberanía Popular, la Supremacía de la Constitución y el control de Constitucionalidad que traslada la ¿importancia¿ del legislador a los Jueces de la República.
Nuestros procedimientos administrativos y nuestro Código Contencioso Administrativo fueron concebidos y madurados antes de 1991, con los viejos paradigmas de 1886, y a pesar de las reformas que se han hecho no logran sacudirse de ese lastre.
Lo que se impone hoy es la contitucionalización del derecho, especialmente lo que tiene que ver con el papel de la Administración, las acciones, los procedimientos, las competencias y todo el llamado debido proceso administrativo y judicial. Un derecho administrativo con pretensiones de autosuficiencias explicativas y fundamentadoras, ya no es de recibo. Con respeto por nuestras tradiciones, hoy se debe hablar de un derecho constitucional de las administraciones y de sus contenciones o conflictos.
Esto conlleva una imbricación total de lo administrativo que está en la ley y el reglamento, con la Constitución y con el Derecho Internacional Público y Privado.
Hay pues una justificación más para patrocinar esta reforma.
4. Pero en 1991 no solo se constitucionalizó lo administrativo de una manera más fuerte que en cualquier otro ciclo constitucional, sino que se asumió un nuevo modelo de Estado: el llamado ¿Social de Derecho¿, que en verdad es el Estado Constitucional con sus pilares de ¿lo Jurídico¿ y ¿ lo Social¿, pero también ¿lo Unitario¿, ¿lo Democrático¿, ¿lo Participativo¿, ¿la Descentralización¿, ¿La Autonomía Territorial¿, ¿el Pluralismo¿ y ¿la Forma Republicana¿.
Toda una concepción ideológica del Estado y la Administración Pública al servicio de los individuos y en búsqueda de su felicidad a través de acciones, operaciones y prestaciones de servicios públicos, para satisfacer sus necesidades, sus aspiraciones y sus sueños.
Ese Estado que tiene finalidades esenciales (artículo 2º de la CP) y sociales (artículo 366 de la CP), requiere un arsenal de personal, políticas públicas, presupuestos, contratos, etc., que deben estar más regulados que antes del cambio constitucional.
El modelo de Estado de la Constitución de 1886 no demostraba tanta administración pues a pesar del intervencionismo insuflado por la ¿Revolución en Marcha¿ de la reforma constitucional de 1936, no tenía las responsabilidades que la constitución de 1991 asignó al Estado y que la jurisprudencia constitucional ha ampliado al desarrollar concepciones como la del ¿mínimo vital¿ que se debe dar a las personas para que vivan dignamente o la que acepta como fundamentales y en consecuencia exigibles ante los jueces mediante acciones constitucionales, los llamado derechos económicos, sociales y culturales.
Encontramos, entonces, otra justificación para respaldar la actualización y modernización de nuestra normatividad Administrativa y Contencioso-Administrativa.
5. El proyecto es producto del estudio juicioso y muy inteligente de una comisión integrada por distinguidos Magistrados del Consejo de Estado, y altos funcionarios del Ministerio del Interior y la Justicia, quienes durante veinte meses lograron una propuesta consensuada de reforma. Eso le da seriedad y respetabilidad intelectual e institucional al proyecto.
Solo falta que el Legislativo se sume a este propósito y es lo que haremos al tramitar y debatir la reforma.
Sin embargo, por razones de términos, en este periodo legislativo solo alcanzaríamos a darle primer debate. Esperaríamos al primer semestre de 2010 para terminar su discusión.
La ventaja de aprobarlo desde ahora es que tendríamos tres meses de receso legislativo para socializarlo con la academia, los medios y la sociedad en general. De no darle primer debate ahora seguramente se tendrá que esperar al segundo semestre de 2010 para completar el trámite.
6. Incorporamos a esta ponencia la explicación que del articulado han presentado los autores de la propuesta.
Exposición de Motivos para la Parte Primera -
El Procedimiento Administrativo.
La primera parte del Código regula los procedimientos administrativos, es decir, la forma como las autoridades deben actuar para resolver las peticiones que las personas presentan ante ellas, así como las reglas generales que se aplican al desarrollo de la función administrativa, bien sea que esta se realice por los organismos o entidades de naturaleza pública o por los particulares que por cualquier medio jurídico permitido han sido facultados para ejercer funciones públicas.
Las principales regulaciones de los Procedimientos Administrativos que se incluyen en esta primera parte del proyecto, son:
1. Adecuación del C.C.A. a los fines del Estado Social de Derecho y a los principios de la función administrativa señalados en la Constitución.
La totalidad del nuevo texto de Código está impregnada por los fines esenciales del Estado definidos en el artículo 2° de la Constitución Política, por los principios de la función administrativa estatuidos en el artículo 209 de la C.P. y por otros, que como el principio de buena fe y el principio del debido proceso administrativo se encuentran igualmente en la C.P. Así, el artículo 1° del proyecto expresa que la finalidad de los procedimientos administrativos es la de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía del interés general, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y los particulares.
Igualmente el artículo 3° ordena a las autoridades que todas sus decisiones deberán consultar los principios de buena fe, igualdad, imparcialidad, debido proceso, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad, cuyo contenido y alcance interpretativo de la ley se explicitan en esta norma como directriz de obligatorio cumplimiento para los servidores públicos.
2. Establecimiento de reglas imperativas para que la administración proteja directamente los derechos de las personas en sede administrativa.
En un Estado Social de Derecho, el reconocimiento de los derechos de las personas debe hacerse prioritariamente por la...
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